Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych.
Uzasadniając powody odrzucenia skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym, a nie aktem z zakresu administracji publicznej. Podjęta została w związku z pismami Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 14 listopada 2012 r. oraz z dnia 22 listopada 2012 r. informującymi o zmianach w tzw. Taryfikatorze. Skierowana jest do instytucji odpowiedzialnych za nakładanie korekt finansowych (tzn. Instytucji Zarządzających lub instytucji, do których oddelegowane zostały kompetencje w tym zakresie), celem jej wykorzystywania w procesie obliczania wartości nieprawidłowości i korekt finansowych. Podstawę prawną dokonywania korekt stanowi art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), przy czym zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Sąd nadto stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596; dalej: ustawa o samorządzie województwa), zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, iż wszelkie sprawy związane z przygotowaniem oraz wykonywaniem regionalnego programu operacyjnego należą do kompetencji zarządu województwa, a zatem także kwestia nakładania korekt finansowych należy do zagadnień regulowanych samodzielnie przez właściwą instytucję zarządzającą. Przywołane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 25 pkt 1, art. 26 ust 1 pkt 5) także wskazują na status zarządu województwa jako instytucji zarządzającej właściwym programem operacyjnym, oraz na samodzielną kompetencję do ustalania treści umów o dofinansowanie, w tym oczywiście zapisów dotyczących procedury nakładania korekt finansowych.
W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a).
II
Skargę kasacyjną wniosła G. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego;
- - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów wyraźnego podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była uchwała w sprawie "przyjęcia aktualizacji dokumentu". Paragraf 1 uchwały stanowi, że "Zarząd Województwa [...] przyjmuje aktualizację dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych za środków funduszy UE" tzw. Taryfikator (stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały) obowiązującego dla projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013. Zaktualizowany Taryfikator ma zastosowanie dla naruszeń zasad wydatkowania środków publicznych w dziedzinie zamówień, stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą RPO WSL w wyniku kontroli projektów wszczętych po podjęciu niniejszej uchwały".
W sprawie nie jest kwestionowane, że "aktualizacji dokumentu" dokonał Minister Rozwoju Regionalnego, a, co już wcześniej podkreślono, Zarząd Województwa zaskarżoną uchwałą "przyjął" tę aktualizację. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 9b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełnienia wymagań określonych przez Komisję Europejską może wydawać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie korekt finansowych w ramach programów operacyjnych. Uprawnienia właściwego ministra w tym zakresie obejmują także regionalne programy operacyjne, przy czym stosownie do art. 35 ust. 5 omawianej ustawy wytyczne te minister przygotowuje po zasięgnięciu opinii właściwej instytucji zarządzającej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przytoczonych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że zaktualizowany Taryfikator to wytyczne właściwego ministra dotyczące korekt finansowych, przyjęte do stosowania przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym – zarząd województwa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że także jej autor w wytycznych właściwego ministra upatruje "źródła" określenia wysokości korekt, skoro kwestionuje "jakąkolwiek możliwość powoływania się na wytyczne wydane przez Ministra jako dokumentu, który nie wywołuje skutków prawnych w zakresie obowiązków w sferze zewnętrznej". Skarżący, acz niekonsekwentnie, poprzez zaskarżenie uchwały "o przyjęciu aktualizacji" w istocie zwalcza możliwość określenia wysokości korekty w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 91 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych argumentów prawnych dla wykazania, że doszło do naruszenia tych przepisów. Nie sposób przyjąć za uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzenie czy też informację, że "drugą podstawą" zaskarżenia uchwały "stanowi art. 91 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa".
Z treści przepisów powołanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść także wówczas, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Jeżeli według autora skargi kasacyjnej podjęta przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym – zarząd województwa- czynność prawna narusza jej interes to obowiązkiem wynikającym z art.176 p.p.s.a. było uzasadnienie tej tezy, czego nie uczynił.
Nie można przy tym nie dostrzec, że przepis art. 91 ustawy o samorządzie województwa odsyła do odpowiedniego stosowania art. 90 tej ustawy. Oznacza to, że w art. 91 ustawy o samorządzie województwa chodzi o zaniechanie lub podejmowanie czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji odrzucając zaskarżoną uchwałę przyjął i uzasadnił tezę, że przedmiot uchwały nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji tę newralgiczną kwestię rozstrzygnął analizując jedynie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z pominięciem art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a, jednakże to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Zarówno bowiem w pierwszym z powołanych przepisów jak i w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a mowa jest o aktach z zakresu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wskazanych na początku uzasadnienia prawnego uznał, że uchwała zarządu województwa, działającego jako instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjny, przyjmująca "aktualizację dokumentu" nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ani forma "przyjęcia dokumentu" ani też organ, który przyjął jego aktualizację nie czyni z zaskarżonej uchwały aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Podzielając argumentację Sądu I instancji należy dodać, że stosunki pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą kształtuje umowa o dofinansowanie projektu. Zgodnie z postanowieniami umowy beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania procedur obowiązujących w trakcie realizacji projektu, w tym procedur dotyczących zamówień publicznych. Co do zasady, umowa określa też skutki naruszenia tych procedur. To, że wówczas, gdy nie można ustalić wysokości straty poniesionej przez fundusze na skutek określonego naruszenia procedury zamówień publicznych i odpowiednie instytucje przy ustalaniu korekt finansowych stosują opracowany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego Taryfikator, nie zmienia faktu, że korekta finansowa stanowi element wykonania umowy o dofinansowanie. Z tej też przyczyny nie sposób uznać, że przyjęcie do stosowania przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym zaktualizowanego Taryfikatora, stanowiącego wytyczne określające metody ustalenia wysokości korekt finansowych jest aktem podjętym z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Z tego względu za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.