Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1388/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1 - 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X. w [...] karę pieniężną w wysokości 9000zł z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ wskazał, że wysokość kary wynika z treści lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (18 x 500 zł = 9000zł).
W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w okresie objętym kontrolą kierowca wykonywał przewozy drogowe podlegające przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz.U.UE.L.2014.60.1 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 561/2006) i rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8) łącznie przez 18 dni. Wykresówki z tych dni nie zostały okazane do kontroli, mimo że w ewidencji czasu pracy zarejestrowano prowadzenie pojazdu.
Biorąc pod uwagę powyższe należało nałożyć karę pieniężną z tytułu naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w wysokości 9 000 złotych. Organ podał, że co do wskazanej w odwołaniu faktury VAT nr X. za remont ulicy [...] w [...] z dnia 30 czerwca 2014 r., to z ustaleń organu wynika, że remont tej ulicy zlecono do wykonania w dniach 2 do 16 czerwca 2014 r., a nie w miesiącu maju 2014 r. Odnośnie zaś do przewozu kruszywa wykazanego w fakturze VAT nr Y. z dnia 27 maja 2014 r. to termin realizacji usługi wynikającej z umowy nr [...] obowiązywał od dnia podpisania umowy do dnia 30 kwietnia 2014 r. Oznacza to, że fakturę z tego tytułu wystawiono za przewozy wykonane przed majem 2014 r. Co do kwestionowanych dni: [...] stycznia 2014 r. organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, by w tych dniach były wykonywane przewozy równiarką, lecz samochodem ciężarowym. Organ stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że organ nie zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Gminy w [...] dotyczącym faktury nr Y. z dnia 27 maja 2014 r., która dotyczyła dowozu kruszywa w miesiącu maju 2014 r. i z tego względu Gmina udzieliła odpowiedzi dotyczącej jedynie dowozu kruszywa w związku z realizacją usług związanych z zimowym utrzymaniem dróg. Niezrozumiałym jest dla skarżącego, że przewozy polegające na dowozie kruszywa na bieżące utrzymanie dróg zakończone fakturami nr [...] oraz [...] zostały przez organ uznane jako podlegające wyłączeniu, natomiast dowozy kruszywa zakończone fakturą nr Y. także dotyczącą przewozu kruszywa zostały pominięte. Zdaniem skarżącego, w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego błędnie przewozy te zostały powiązane z zimowym utrzymaniem dróg.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że przewozy wykonywane pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg są zwolnione z obowiązku używania tachografów, co wynika z art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.) i art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. Potwierdza to także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 marca 2014 r. w sprawie C-222/12, w którym stwierdzono, że zawarte w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 pojęcie pojazdu używanego w związku z utrzymaniem dróg, który może być zwolniony z obowiązku używania tachografu, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono pojazd przewożący materiał do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg, pod warunkiem że transport ten będzie całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem tych prac oraz że ma uzupełniający wobec nich charakter.
W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości w rozpoznawanej sprawie budzi zasadność wymierzenia kary za 15 dni maja 2014 r., co do których organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przewozy te były wykonywane w związku z remontem dróg. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze skarżący konsekwentnie twierdził, ze nie wyjaśniono kwestii przewozów wykonywanych przez skarżącego, za które wystawiono fakturę VAT nr Y. z dnia 27 maja 2014 r. Faktura ta dotyczy nabycia kruszywa budowlanego, które – jak twierdzi skarżący – przeznaczone było na bieżące utrzymanie dróg. Z akt sprawy wynika, że faktycznie ani w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r., ani w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. organ I instancji - zwracając się do Urzędu Gminy w [...] - nie zapytał o podstawę wystawienia tej faktury. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono zaś, że faktura ta dotyczyła wykonania umowy nr [...] związanej z zimowym utrzymaniem dróg i prac wykonanych do 30 kwietnia 2014 r. Jednakże z pism Burmistrza [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. oraz z dnia 29 stycznia 2016 r. wynika, że w związku z wykonaniem umowy nr [...] wystawiona została faktura nr [...] z dnia 21 stycznia 2014 r. oraz faktura nr [...] z dnia 17 lutego 2014 r., a nie faktura nr Y. Także ze skargi wynika, że faktura nr Y. nie dotyczyła zimowego utrzymania dróg.
Jak bowiem wyjaśnił skarżący część prac związanych z utrzymaniem dróg na rzecz Gminy [...] wykonywana była na bieżące zlecenia, bez zawierania stosownych umów. Powyższa okoliczność wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż ma ona istotny wpływ na prawidłowy wymiar nałożonej kary pieniężnej. Ustalenia te mogą być poczynione przez organ odwoławczy i dlatego zaskarżona decyzja została uchylona.
Sąd I instancji odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego wymierzenia kary za 3 dni stycznia 2014 r., które - jak twierdzi skarżący - dotyczyły przewozów wykonywanych pomocniczo do prac równiarki (dowozu kruszywa) wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby w tych dniach był wykonywany przejazd równiarką, a w związku z tym także przewóz wykonywany do jej prac pomocniczo. Skarżący nie wyjaśnił dokładnie, jakich prac to dotyczyło, na czyją rzecz wykonywanych i w jakim okresie, a także która z faktur została za nie wystawiona. W związku z tym nie sposób ocenić zasadności zarzutu co do braku stosownych ustaleń poczynionych przez organ w tym zakresie. To skarżący jako przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania dokumentów związanych z wykonywanymi przewozami i okazywania ich na żądanie inspektora transportu drogowego. Stanowisko skarżącego kwestionującego uprawnienia organu do żądania dokumentów w niniejszej sprawie jest o tyle niezrozumiale, że czynności te miały na celu wyjaśnienie, czy faktycznie zaistniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej, a zatem były podejmowane także w interesie skarżącego.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż nie wyjaśnił kwestii przewozów wykonywanych przez skarżącego, za które wystawiono fakturę VAT nr Y. z dnia 27 maja 2014 r. i tym samym wątpliwości budzi zasadność wymierzenia kary za nieokazanie dokumentacji czasu pracy kierowcy za 15 dni maja 2014 r., co do których organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przewozy te były wykonywane w związku z utrzymaniem dróg w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 i tym samym wyłączone od obowiązku rejestracji czasu pracy kierowcy, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, iż odnośnie przewozu kruszywa wskazanego na FV nr Y. z daty 27 maja 2014 r. zgodnie z informacją z dnia 29 stycznia 2016 r. udzielną przez Urząd w [...] termin realizacji usługi wynikający z umowy nr [...] obowiązywał od dnia podpisania rzeczonej umowy do dnia 30 kwietnia 2014 r., co oznacza iż fakturę z tego tytułu w odniesieniu do przewozów wystawiono za przewozy wykonane przed majem 2014 r. i tym samym przewozy wykonywane przez stronę w miesiącu maju 2014 r. nie były objęte wyłączeniem (vide: strona 7, akapit 3 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej przez organy administracji. Mianowicie, w zakresie odnoszącym się do 15 dni miesiąca maja 2014 r. ustalenia te uznał za niewystarczające dla przypisania stronie skarżącej naruszenia, o którym mowa w art. art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 6.3.7. Załącznika nr 3 do tej ustawy, za które we wskazanym zakresie można było orzec wobec strony karę pieniężną uznając – jak przyjęto w zaskarżonej decyzji – że przewozy wykonywane przez stronę skarżącą w poszczególnych spośród tych 15 dni miesiąca maja 2014 r. nie były związane z remontem dróg i nie podlegały – ustanowionemu w art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – w wyłączeniu spod obowiązku używania tachografu.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niezasadnego przypisania organom administracji naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), który postawiony został w powiązaniu z zarzuceniem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie ma podstaw, aby twierdzić, że nie jest prawidłowa ocena Sądu I instancji odnośnie do wydania kontrolowanej przez ten Sąd decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O wymienionej istotności wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy należy bowiem w pełni zasadnie wnioskować przy uwzględnieniu tej okoliczności – jeżeli nie zwłaszcza – że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie nałożenia na jej adresata sankcji administracyjnej. Ta zaś okoliczność ma daleko idące konsekwencje. Wyrażają się one w tym, że realizacji (wykonywaniu) kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być inna, jak tylko zdecydowanie krytyczna.
W spornym w sprawie zakresie, a mianowicie w odniesieniu do poszczególnych spośród 15 dni miesiąca maja 2014 r., Sąd I instancji słusznie zakwestionował stanowisko organów administracji odnośnie do braku podstaw do uznania, że przewozy wykonywane w tych dniach były wykonywane w związku z remontem (utrzymaniem) dróg.
Punktując wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, a to na tle treści wystąpień organu administracji do Urzędu Gminy [...] z dnia 14 stycznia 2015 r. oraz z dnia 18 stycznia 2016 r., które nie odnosiły się do faktury VAT nr Y. z dnia 27 maja 2014 r., ani też podstaw jej wystawienia, w odniesieniu do której to faktury strona skarżąca konsekwentnie z kolei podnosiła w toku postępowania oraz w skardze do Sądu (a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną), że dotyczyła ona przewozów kruszywa na zlecenie Gminy [...] w związku z remontem dróg i nie pozostawała – podobnie jak i wynikająca z niej płatność – w żadnym związku z wykonywaniem umowy Nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. zlecającej stronie wykonywanie usługi zimowego utrzymania dróg gminnych na terenie gminy [...], Sąd I instancji w jednoznaczny, jasny i aż nadto przekonujący sposób wykazał ich deficyty w odniesieniu do poszczególnych spośród 15 dni miesiąca maja 2014 r., w czasie których wykonywane były przewozy (por. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
To zaś - jak w pełni zasadnie uznał Sąd I instancji – z oczywistych wręcz względów nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności stanowiska organu odnośnie do kwalifikowania przewozów wykonywanych w spornych dniach maja 2014 r., jako niepodlegających wyłączeniu spod obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Stanowisko to bowiem nie znajdowało żadnego potwierdzenia w miarodajnym materiale dowodowym, przez co było po prostu dowolne.
Co więcej, a trzeba to również stanowczo podkreślić, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również, aby w spornym w sprawie zakresie – poza odwołaniem się do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do stanowiska doktryny wyjaśniającego znaczenie przywołanych przepisów prawa, z którym nota bene nie sposób jest się nie zgodzić, i które skądinąd, gdy zestawić wynikające z niego konsekwencje ze stanem rzeczy zaistniałym w rozpatrywanej sprawie, w oczywisty wręcz sposób potwierdza ocenę o wadliwości działań organów administracji w rozpatrywanej sprawie – skarżący kasacyjnie organ przeciwstawił przywołanemu stanowisku Sądu I instancji jakiekolwiek merytoryczne argumenty, w świetle których za uzasadniony można byłoby uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena były jednak wolne od przypisanych im wad i deficytów. To zaś, w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. musi uzasadniać wniosek, że stawiany w skardze kasacjnej zarzut naruszenia wymienionych powyżej przepisów k.p.a., jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji, nie mógł być uznany za zasadny.
Zwłaszcza, gdy w kontekście poczynionych na wstępie uwag wprowadzających oraz wynikających z nich konsekwencji, w rekapitulacji przedstawionych argumentów podkreślić, że jako dowolne – jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94 – trzeba traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wyrażona bowiem w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).
W odniesieniu natomiast do zarzucanego przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej – o których mowa była już powyżej – dotyczą również i tej kwestii. Jeżeli bowiem, przywołany przepis prawa ustanawia zasadę wyrażającą się w ustanowieniu granic, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie tego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do wykazania przez skarżący kasacyjnie organ przekroczenia przez Sąd I instancji tych granic, a mianowicie granic wyznaczonych materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy. Nic takiego jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.