Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. J. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] października 2010 r. przyznającą płatność rolnośrodowiskową D. J. za 2010 r.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] października 2008 r. D. J. złożył wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego z dniem 1 marca 2005 r. przez jego matkę K. J., która zobowiązanie to realizowała w oparciu m.in. o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(Dz. U. z 2003 r. nr 229,poz. 2273 ze zm.). Wniosek o przejęcie zobowiązania rolno środowiskowego był wynikiem przejęcia przez D. J. gospodarstwa rolnego rodziców na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2008 r.
W ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczącego pakietu K01c – Międzyplon ścierniskowy do pow. 2,12 ha., K. J. otrzymała płatność za rok 2005, 2006 i 2007.
W dniu [...] maja 2010 r. D. J. złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o płatność za rok 2010 i decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uzyskał płatność rolnośrodowiskową za ten rok.
W dniu [...] września 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i w jego konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2010 r. przyznającej D. J. płatność rolnośrodowiskową za 2010 r. ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie.
Od decyzji tej pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym kwestionował jej zasadność.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 nr 174, poz. 1809 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) stwierdził, że termin, od którego należy liczyć rozpoczęcie zobowiązania rozpoczyna się od dnia 1 marca, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
W konsekwencji Prezes Agencji ARiMR podzielił pogląd organu I instancji, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2010 r. rażąco narusza art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Przytaczając w decyzji orzeczenia sądów administracyjnych Prezes Agencji wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.
W przedmiotowej sprawie D. J. kontynuował od 2008 r. 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2005 roku przez matkę K. J., zatem przyznanie płatności za 2010 r. (szósty) decyzją z [...] października 2010 r. stanowiło rażące naruszenie prawa, jako dokonane po upływie zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Od decyzji tej pełnomocnik D. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że została ona wydana została w trybie postępowania nieważnościowego prowadzonego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem aby móc stwierdzić wspomniane rażące naruszenie treści przepisów prawa należy mieć pewność, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy właśnie te przepisy miały zastosowanie.
Sąd wskazując na przyjęte przez organ ustalenia wyjaśnił, że w sprawie organ przyjął, że matka skarżącego K. J. podjęła od 1 marca 2005 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe i było ono 5 letnie, dlatego też sporna decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, która dotyczyła 6 roku realizacji zobowiązania, została wydana z naruszeniem przepisów materialnych wskazywanych w decyzjach przez organy. Jest bezsporne, że w 2008 roku D. J. przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Oceniając prawidłowość decyzji z [...] października 2010 r. pod kątem jej zgodności z prawem Sąd I instancji uznał, że brak jest pewności w jakim stanie faktycznym decyzja ta została wydana i czy istotnie została ona wydana już po upływie okresu realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że K. J. podjęła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, do którego zastosowanie miało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 (art. 23), rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 (art.
16) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 nr 174, poz. 1809 ze zm.)
Z treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania:
- 1) pierwszej płatności rolnośrodowiskowej - w terminie od dnia 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, zaś z ust. 2 rozporządzenia wynika, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
Pierwszą płatność rolnośrodowiskową przyznano K. J. na jej wniosek z [...] czerwca 2005 r. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], przy czym w jej treści nie określono daty, od której rozpoczęła ona realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Drugą decyzję dotyczącą płatności - za 2006 rok - wydano na rzecz beneficjentki w dniu [...] listopada 2006 r. i w jej treści podano termin, od którego rozpoczęła ona realizację swojego zobowiązania, czyli 1 marca 2005 r. Sąd powziął wątpliwość, czy informacja zawarta we wskazanej decyzji z [...] listopada 2006 r. dotycząca początku realizacji zobowiązania jest prawidłowa.
Dalej Sąd wyjaśnił, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe K. J. dotyczyło okresu 5 letniego. Zgodnie z treścią art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań, określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe.
Sąd przyjął, że wobec braku jakichkolwiek danych, nie można uznać, że zobowiązanie K. J. było zobowiązaniem, o jakim jest mowa w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.. Zgodnie z treścią tego przepisu "zobowiązania agrośrodowiskowe przekraczające minimalny okres pięciu lat, określonych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 nie są przyjmowane na okres dłuższy niż okres, który jest rozsądnie potrzebny do urzeczywistnienia ich skutków środowiskowych. Nie jest on dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem przypadku szczególnych zobowiązań, dla których dłuższy okres uznawany jest za niezbędny", a więc zobowiązaniem przekraczającym okres 5 lat.
W sprawie jak stwierdził organ, nie miał zastosowania § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który przewidywał możliwość przedłużenia programu rolnośrodowiskowego ponad 5 lat, ponieważ nie ma dowodu na to, że zaistniała sytuacja wskazana w tym przepisie dotycząca zwiększenia zobowiązania w odniesieniu do określonych w nim pakietów. Tym niemniej w ocenie Sądu I instancji należało przyjąć, że mimo, iż D. J. zobowiązał się kontynuować zobowiązanie podjęte przez matkę, to z treści wniosku złożonego przez niego dnia [...] października 2008 r. wynika, że wraz z wnioskiem złożył on nowy plan rolnośrodowiskowy opracowany przez innego specjalistę, niż plan złożony pierwotnie przez K. J..
W ocenie Sądu kwestia ta jest niejasna, jeśli się zważy, że D. J. miał kontynuować dotychczasowe zobowiązanie. Z decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącej płatności za 2008 r. przyznanej D. J. wynika, że płatność została mu przyznana w związku z uprzednim wnioskiem z [...] lutego 2008 r. (złożonym zapewne przez jego matkę) oraz że początek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego organ określił na 1 marca 2008 r, bez bliższego wyjaśnienia jednak tej okoliczności. Kwestia ta – w ocenie WSA - budzi wątpliwości, a przyznawanie dalszych płatności skarżącemu dowodzi, że organ datę tę, tj. 1 marca 2008 r., potraktował jako początek nowego zobowiązania 5 letniego – co pozostawałoby w zgodzie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Co do zasady istniała możliwość przekształcenia dotychczasowego zobowiązania na nowe zobowiązanie, czego podstawę stwarzała treść art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ułatwiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005.
W dacie wydania ww. decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008.34.200), w którego treści znalazł się § 30 i 31. Ten ostatni przewidywał, że "1. w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm)), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja;
- 2. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r.".
Treść wniosku złożonego [...] października 2008 r. przez skarżącego i treść decyzji z [...] grudnia 2008 r., zdaniem Sądu, nasuwa podejrzenie, że być może organ miał na uwadze któryś ze wskazanych wyżej przepisów, mimo, że w decyzji się na to nie powoływał.
W ocenie Sądu, okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji z [...] października 2010 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2010 r. dowodzą, że przyjęty przez organ stan faktyczny, w oparciu o który została ona wydana, nie jest jasny, zatem brak jest podstaw ażeby uznać, iż doszło do rażącego naruszenia wskazywanych w odniesieniu do tej decyzji przepisów prawa, tym bardziej, że w decyzji tej, której dotyczy stwierdzenie nieważności, organ powołał jedynie jako mające zastosowanie: art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. i art. 104 k.p.a. Brak jest ponadto wystarczających przesłanek do przyjęcia - tak jak uczyniły to organy stwierdzające nieważność tej decyzji - że została ona wydana już po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zaczęło być realizowane w 2005 roku.
Istnieją bowiem przesłanki ażeby twierdzić, że w istocie organ był zdania, że skarżący realizuje nowe zobowiązanie 5 letnie, a brak jest dostatecznej wiedzy wynikającej ze spornej decyzji jakie właściwie przepisy były podstawą jej wydania. Dla stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest wystarczające, że organ wskaże jakie przepisy jego zdaniem powinny mieć w sprawie zastosowanie, co w jego ocenie jest jednoznaczne z ich rażącym naruszeniem. Dla stwierdzenia nieważności decyzji, musi być bowiem wykazana, w sposób nie budzący wątpliwości, oczywistość naruszenia bezwzględnie mających zastosowanie w danym stanie faktycznym przepisów prawa, tymczasem tej pewności w ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie ma.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości, zarzucając mu – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów pomimo, że organ wydał decyzję o przyznaniu płatności po upływie terminu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. J., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ocenę zasadności tych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
Wyjaśnienia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd.
Wobec tego zaś, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, to za oczywiste uznać należało, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Rozstrzygniecie Sądu I instancji zaś opiera się - najogólniej rzecz ujmując - na założeniu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przyjął, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, co uzasadniałoby zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał na braki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ustaleń w tym przedmiocie skarżący kasacyjnie nie zaskarżył, co z kolei obliguje Sąd kasacyjny do uznania ich jako niesporne
Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, wskazując, że w jego ocenie, właśnie zastosowanie tych przepisów zdecydowało o uznaniu, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, a co uzasadniało w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże skarżący kasacyjnie pominął, że Sąd I instancji wskazane wyżej przepisy zastosował, jednakże badając sprawę uznał, że z uwagi na niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, organy nie wykazały, aby w sprawie istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazał jednocześnie na te elementy stanu faktycznego, które wymagają wyjaśnienia, aby istniała możliwość dokonania prawidłowej oceny decyzji z dnia [...] października 2010 r. w kierunku zbadania, czy w sprawie doszło do spełnienia procesowej przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że prowadzenie postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jakkolwiek jest postępowaniem szczególnym, nie odnoszącym się wprost do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymaga od organu kontrolującego (zgodnie z art.157 § 1 k.p.a. – "organ wyższego stopnia") dokładnego ustalenia stanu faktycznego w celu kontroli prawidłowości subsumcji dokonanej przez organ pierwotnie orzekający. Kontrolujący organ musi bowiem wykazać, że istotnie doszło do naruszenia przepisów prawa, a w dalszej kolejności dowieść, że naruszenie to miało charakter "rażący", a więc było wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1933/13).
W tym zakresie jednak orzekający organ musi poruszać się w bezspornie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tak aby możliwe było przede wszystkim zidentyfikowanie tych norm prawnych, które w danej sprawie mają zastosowanie.
W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają nie tylko okoliczności samego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez D. J., a więc czy związane to było z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców na jego rzecz, ale również w powiązaniu z zasadami przejścia pomiędzy programami PROW, w tym wyjaśnienia podstaw złożenia przez nowego producenta nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Te okoliczności – jak słusznie uznał Sąd I instancji - mają znaczenie zasadnicze dla oceny zaskarżonej decyzji. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na wyjaśnienie okoliczności prawnych, w jakich wydana została zaskarżona decyzja i stwierdzenia, czy w istocie doszło do "rażącego naruszenia prawa", czy też mamy do czynienia jedynie z rozbieżnością wyników wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawnych pomiędzy organem orzekającym pierwotnie, a organem wyższego stopnia.
Analizując wskazane okoliczności należy uwzględnić specyfikę zasad realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, która istotny sposób determinuje postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej.
Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu. W ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 zobowiązania agrośrodowiskowe przekraczające minimalny okres pięciu lat, określonych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 nie są przyjmowane na okres dłuższy niż okres, który jest rozsądnie potrzebny do urzeczywistnienia ich skutków środowiskowych. Nie jest on dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem przypadku szczególnych zobowiązań, dla których dłuższy okres uznawany jest za niezbędny.
Szczegółowe zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Decyzję o przyznaniu pierwszej płatności wydaje się w roku kolejnym po wniesieniu wniosku (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), a realizację projektu uznaje się za rozpoczętą w dniu 1 marca, w roku w którym wydana została decyzja przyznająca pierwszą płatność rolnośrodowiskową (§ 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).
Zgodnie z treścią tych przepisów realizację przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego przyjmuje się za rozpoczętą od dnia 1 marca roku następnego po złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z motywem 22, 29 i 31 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 szczególny wysiłek jest potrzebny dla kształcenia rolników i informowania ich o metodach prowadzenia gospodarki rolnej przyjaznych dla środowiska oraz kształtowania instrumentów rolnośrodowiskowych dla wsparcia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i w celu reakcji na rosnące społeczne zapotrzebowanie na usługi środowiskowe oraz wsparcia w celu zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich.
W związku z tym, że wynikające z przyjęciem rozwiązań rolnośrodowiskowych powstają istotne ograniczenia w rolniczym użytkowaniu niezbędne jest udzielenie wsparcia rolnikom w celu rozwiązania szczególnych problemów wynikających z tych ograniczeń (motyw 28 Preambuły). Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu. W ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z powyższego wynika więc, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje się producent rolny, stanowi źródło zobowiązania kilkuletniego, w ramach którego przysługuje mu uprawnienie do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych.
Przy czym płatność przyznawana w odniesieniu do pierwszego roku jest "z dołu" (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), zaś w odniesieniu do kolejnych lat w trakcie trwania roku (§ 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Płatność zaś stanowi w istocie rekompensatę trudności i ograniczeń związanych z realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zatem, skoro przyznana na mocy decyzji w sprawie pierwszej płatności, wydanej w roku następnym po roku, w którym wniosek w tym zakresie został złożony, pomoc finansowa stanowi rekompensatę za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie sposób przyjąć, aby do przystąpienia do realizacji zobowiązania dochodziło dopiero w roku "wydania decyzji w sprawie pierwszej płatności", lecz od 1 marca roku poprzedzającego faktyczne jej wydanie, a będącego rokiem, na który płatność jest przyznawana. Taka wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12 i z dnia 14 maja 2014r., II GSK 509/13, publikowane http.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zmiana podmiotowa w zakresie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest możliwa odpowiednio na warunkach określonych w §§ 13 a – 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 14 ust. 1 - 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.
Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych. Ustawodawca zatem nie wiąże ze zmianą podmiotową obowiązku złożenia przez nowego producenta (następcę prawnego) nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Wynika to z założenia, że nowy producent realizować będzie dotychczasowe zobowiązanie, do czasu jego wygaśnięcia. Jednakże w związku ze zmianą programów rolnośrodowiskowych, która nastąpiła w 2007 r. założono możliwość przejścia z jednego programu (PROW 2004-2006) na nowy (PROW 2007 -2013), do czego na gruncie stanu faktycznego opisanego w niniejszej sprawie służyć miałaby norma wynikająca z § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 nr 38, poz. 200), zgodnie z którym w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm.), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r.
W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r., bowiem następca prawny producenta, wstępując w jego prawa, nabywa również uprawnienie do skorzystania z tego uprawnienia, a na taką możliwość wskazuje fakt, że wydawanych na rzecz skarżącego decyzjach od 2008 r. wskazywano jako początek realizacji zobowiązania datę 1 marca 2008 r.
Na te braki postępowania wyjaśniającego prawidłowo zwrócił uwagę Sąd i instancji i to one zdecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zatem do czasu wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności, nie jest możliwym dokonanie prawidłowej subsumcji, a w konsekwencji także merytorycznej oceny prawidłowości przyjętej przez organ oceny prawnej. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.