Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2226/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 4 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. (dalej: WSA, Sąd I instancji) wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta R. wymierzył K. K. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] - karę pieniężną w wysokości 15.345,89 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej ul. P. oraz drogi powiatowej ul. M.w R. poprzez umieszczenie 1 sztuki jednostronnej reklamy o treści: "[...]NOWE APARTAMENTY" o wymiarach: 5,04 m x 2,48 m, w pasie zieleni na terenie części działek nr 58/69 oraz 58/35 w obr. 211 R. – Z. w okresie od 17 maja do 23 sierpnia 2010 r.

Powyższa decyzja stała się ostateczna wobec oddalenia przez WSA w R. wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1240/11 skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO R.) o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od tej decyzji.

Składając w dniu 2 marca 2012 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2010 r., K. K. zarzucił błędne skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku skarżący zwrócił uwagę na fakt zawarcia w dniu 25 sierpnia 2008 r. umowy z J. M., dotyczącej udostępnienia powierzchni reklamowej. Wnioskodawca podkreślał, że tablica, na której się ta reklama znajdowała, stanowiła własność J. M.. Zdaniem K. K., z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p.) wynika obowiązek wymierzenia kary zajmującemu pas drogowy, a zatem osobie rzeczywiście ingerującej w ten pas, nie zaś wobec osoby, na której korzyść umieszczono reklamę. K. K. wskazał, że spadkobiercą J. M. (zmarłego w dniu 10 lutego 2009 r.) została A. K. i to ona - według wnioskodawcy - powinna być adresatem ww. decyzji z [...] sierpnia 2010 r.

SKO w R., decyzją z [...] sierpnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zobowiązanym do uiszczenia kary pieniężnej w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. jest bez wątpienia K. K., który na podstawie umowy z 25 sierpnia 2008 r. uzyskał prawo do władania bilbordem reklamowym, znajdującym się w pasie drogowym, a na umieszczenie tej reklamy skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi.

SKO w R., po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję K. K., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] sierpnia 2012 r. a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2010 r., zarzucił naruszenie:

1. - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie, że skarżący był podmiotem władającym obiektem umieszczonym w pasie drogowym, przez ustalenie, że umowa najmu dotyczyła nie tylko powierzchni reklamowej, ale całego obiektu obejmującego tablice i pylon oraz przez pominięcie wyjaśnienia statusu prawnego działek nr: 58/69 i 58/35,
2. - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2010 r.,
3. - art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 u.d.p. przez błędne zastosowanie, podczas gdy adresatem nałożonej kary nie powinien być skarżący,
4. - art. 678 § 1 ustawy - Kodeks cywilny przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten w sposób jednoznaczny odnosi się do zbycia rzeczy, zaś A. K. nie jest nabywcą rzeczy, lecz spadkobierczynią po J. M. Skarżący wskazał także, że w sprawie analogicznej do niniejszej - prowadzonej przez SKO w R. w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy, organ ten uwzględniając taką samą jak w skardze argumentację uchylił zakwestionowaną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2010 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci skierowania do osoby nie legitymującej się przymiotem strony. WSA zwrócił uwagę, że zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest, że przestrzeń pasa drogowego zarezerwowana jest dla prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu. Wyjątkowo jednak ustawodawca dopuszcza zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Możliwe jest to dopiero po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w jednym z przypadków określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. oraz po uiszczeniu stosownej opłaty zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p.

Z kolei niedozwolone zajęcie pasa drogowego, a więc bez zezwolenia zarządcy drogi bądź też niezgodnie z warunkami podanymi w jego treści, obarczone jest sankcją w postaci kary pieniężnej, którą wymierza zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości 10-krotności opłaty, która pobierana jest w związku z ubieganiem się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Podmiot będący adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej określa przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowiąc, że jest nim ten, kto zajmuje pas drogowy.

W ocenie Sądu I instancji, SKO w R. prawidłowo przyjęło, że podmiotem, który zajął pas drogowy ul. P. i M. w R. w okresie od 17 maja do 23 sierpnia 2010 r. poprzez umieszczenie w jego obrębie 1 sztuki jednostronnej reklamy o treści: [...] NOWE APARTAMENTY", nie legitymując się równocześnie zezwoleniem na powyższe zajęcie, był skarżący K. K. Według Sądu, z uwagi na obiektywny charakter odpowiedzialności, nieistotna jest przy tym kwestia świadomości bezprawności własnego postępowania, czego też organ prowadzący postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej nie ma obowiązku badać. Do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia omawianej kary pieniężnej za konieczne i wystarczające zarazem jest stwierdzenie faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, bez względu na okoliczności, które były tego przyczyną i bez względu na winę właściciela reklamy.

Odnosząc się do kwestii umowy łączącej skarżącego z J. M., WSA stwierdził, że unormowania ustawy o drogach publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie zatem umowy z zakresu prawa cywilnego nie mogą przerzucać na inne podmioty odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy zwalniać kogokolwiek od takiej odpowiedzialności. Odpierając natomiast zarzut skargi, że w analogicznych jak w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przyjęło inny pogląd, zbieżny ze stanowiskiem skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że powołane przez stronę rozstrzygnięcie nie ma dla Sądu wiążącego charakteru. Ponadto zapadło ono w sprawie, która wprawdzie dotyczy tej samej strony, ale toczyła się w innym, tzn. zwykłym trybie postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w R. złożył K. K. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy zaniechano wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności błędnie ustalono, iż umowa najmu dotyczyła nie tylko powierzchni reklamowej, nie wyjaśniono samych okoliczności wynajmu ani stanu prawnego działek 58/69 oraz działki 58/35, nie ustalono przebiegu pasa drogowego, przy braku podjęcia kwestii następstwa prawnego po J. M., ograniczono ustalenia faktyczne do wskazania, iż umowa najmu dotyczyła całego obiektu i nie wyjaśniono podstawy materialnej rozstrzygnięcia. Błędnie ustalono, iż decyzja adresowana była do prawidłowego podmiotu oraz dotyczyła zajęcia pasa drogowego, podczas gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie ustalił stanu prawnego działek 58/69 oraz działki 58/35 oraz statusu pasa drogowego, którego zajęcie było podstawą wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 28 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem K. K., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 28 k.p.a.,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego przez organ administracyjny, a to art. 4 pkt 23, art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2, art. 2a ust. 1 i 2, art. 4 pkt 1, 2, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 12 pkt 1 u.d.p.,
4. c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz 28 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez: brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego w całości, podczas gdy w sprawie organ rażąco naruszył prawo nie rozpoznając zarzutu dotyczącego zarówno stanu prawnego działek 58/69 oraz działki 58/35 oraz statusu pasa drogowego, którego zajęcie było podstawą wymierzenia kary pieniężnej, oraz nie dokonał w tym zakresie własnych ustaleń, a dalej poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], podczas gdy adresatem rozstrzygnięć był niewłaściwy podmiot, a ponadto doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez brak ustalenia podstawowych kwestii dla stanu prawnego działek 58/69 oraz działki 58/35 oraz statusu pasa drogowego, którego zajęcie było podstawą wymierzenia kary pieniężnej oraz w konsekwencji błędne oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
5. d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób spełniający wymogi tego przepisu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia:
6. – definicji reklamy, właściciela reklamy, definicji pasa drogowego oraz osoby zajmującej pas drogowy, podczas gdy treść skargi oraz stanowisko strony zaprezentowane na posiedzeniu z dnia 23 lipca 2013 r., wskazywały na kluczowe znaczenie tych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. – statusu prawnego działki 58/69 oraz działki 58/35 i ustalenia przebiegu pasa drogowego,
8. – podstaw nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skargi i ograniczenia uzasadnienia do stwierdzenia, iż sprawcą umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest skarżący, dla którego korzyści to nastąpiło i do przyjęcia, iż w tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia,
9. – stanowiska Sądu do podnoszonego w skardze argumentu, podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dwóch sprzecznych ze sobą, choć wydanych w innych trybach postępowania decyzji, co uzasadniało zarzut braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy przez organy administracyjne, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną wyroku,
10. e) art. 3 § 1, art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, które to zarzuty określały granice rozpoznawanej sprawy, ograniczenia uzasadnienia do stwierdzenia, iż sprawcą umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest skarżący, dla którego korzyści to nastąpiło i do przyjęcia, iż w tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia oraz brak rozpoznania sygnalizowanego zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa, a to braku ustalenia statusu i przebiegu prawnego pasa drogowego, którego zajęcie było podstawą wydanej decyzji oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;
11. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
12. a) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż dla istoty reklamy nie ma znaczenia rodzaj konstrukcji, na której reklama się znajduje, a ma znaczenie, kto jest zleceniodawcą reklamy oraz błędne przyjęcie, iż właścicielem reklamy był K. K., podczas gdy reklama to "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", a skarżący wynajmując jedynie powierzchnię reklamową nigdy nie zlecał zamontowania elementów konstrukcyjnych i zamocowań, ani nie stanowiły one przedmiotu umowy, a właścicielem reklamy nadal pozostawał wynajmujący,
13. b) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, iż pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności, a ponadto obciążony karą powinien być podmiot faktycznie dokonujący zajęcia pasa drogowego, podczas gdy przy dokonaniu prawidłowej wykładni przepisu należało wskazać, że skarżący nie miał świadomości bezprawności, ani nie dokonał zajęcia pasa drogowego,
14. c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wymierzenia kary pieniężnej jest istotne, kto jest właścicielem reklamy, podczas gdy przepisy te nakładają obowiązek na zajmującego, przez którego należy rozumieć podmiot rzeczywiście ingerujący w pas drogowy, a nawet przy przyjęciu prawidłowej wykładni dokonanej przez WSA w R. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż właścicielem reklamy był skarżący, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że K. K. wynajmował jedynie powierzchnię reklamową natomiast konstrukcja i nośnik informacji były już zamontowane, a ich właścicielem pozostawał J. M. i jego następca prawny,
15. d) art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż sprawcą umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest skarżący, dla którego korzyści to nastąpiło, przy wskazaniu, iż dla rozstrzygnięcia sprawy obojętny jest fakt zawarcia pomiędzy K. K. a J. M. umowy wynajmu powierzchni reklamowej, podczas gdy unormowania ustawy o drogach publicznych rzeczywiście mają charakter bezwzględnie obowiązujący, jednak treść umowy stanowiła istotną część materiału dowodowego, na podstawie którego należało ustalić stan faktyczny, który w każdej konkretnej sprawie winien pozwolić określić podmiot podlegający odpowiedzialności, a więc osobę rzeczywiście zajmującą pas drogowy, którą nie był skarżący,
16. e) art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2, art. 2a ust. 1 i 2, art. 4 pkt 1, 2 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy organy administracyjne nie zweryfikowały statusu pasa drogowego, którego zajęcie stanowiło podstawę wymierzenia kary oraz statusu prawnego działki 58/69 oraz działki 58/35, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych jej autor ponownie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia i ustalenia istotnych okoliczności sprawy dotyczących przede wszystkim umowy wynajmu, na mocy której K. K. był najemcą powierzchni reklamowej, a nie miejsca na działce. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, że K. K. nie był osobą władającą reklamą rozumianą jako nośnik informacji wraz z elementami konstrukcyjnymi, nie miał prawa do dysponowania nią i samodzielnego usytuowania w wybranych lokalizacjach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ powinien obciążyć karą właściciela nieruchomości, tablicy reklamowej oraz pylonu, tj. J. M. W związku ze śmiercią J. M. rolą Prezydenta Miasta R. czy organu odwoławczego było ustalenie następców prawnych, którzy byliby stronami czy uczestnikami postępowania. Tak się nie stało, a więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja Prezydenta Miasta R. była dotknięta wadą nieważności.

Strona zarzuca także, że pominięte zostało również wyjaśnienie statusu prawnego działek, na których była posadowiona reklama, co doprowadziło WSA do wadliwego ustalenia i oceny, że reklama zajmowała pas drogowy.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. ewentualnie w razie uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w efekcie tego uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w R. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2012 r., ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, dlatego możliwe było przystąpienie do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).

Przytoczenie powyższej argumentacji natury ogólnej było konieczne przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej. To one wyznaczają bowiem zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. K. zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Sposób sformułowania zarzutów i ich wzajemne powiązanie powodowały konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja SKO w R. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten ma na celu ustalenie, czy dany akt administracyjny zawiera kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001, nr 8, s. 29 i nast.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym.

Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.

Jak wskazano, przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja SKO w R. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji nie stwierdzając wadliwości zaskarżonej decyzji SKO w R., oddalając skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie miał podstaw do dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej aktów poprzedzających tę decyzję i kontroli takiej – co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie dokonywał. Podstawa do takiego działania wyrażona w art. 135 p.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12, LEX nr 1457672; wyrok NSA z dnia 31 października 2006 r., II FSK 1206/05, LEX nr 196785).

Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dotyczą nie tylko zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r., ale również ww. decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (dalej nazywanej również "decyzją źródłową") o nałożeniu na skarżącego K. K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się na wykazywaniu kwalifikowanej wadliwości decyzji źródłowej, podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez WSA w R. Z tego względu zarzuty K. K. podnoszone wobec decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie mogą prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej.

Należy również zauważyć, że w analizowanej sprawie, w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym na wniosek skarżącego kasacyjnie, wobec decyzji źródłowej był rozpatrywany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tylko ten zarzut, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., był przez K. K. wskazany we wniosku o wszczęcie postępowania. Zatem formułowane obecnie zarzuty kasacyjne w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które są skierowane wobec zaskarżonej decyzji SKO w R., nie są trafne, ponieważ przepis ten nie był przedmiotem analizy dokonywanej przez organ a następnie przez WSA w R. Autor skargi kasacyjnej formułując pkt 1c) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. nie wykazał, że zaskarżona decyzja SKO w R. z dnia [...] lutego 2013 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Z treści zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, z jakich powodów Sąd I instancji miałby stwierdzić nieważność ww. decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc powyższy zarzut należało wykazać, że decyzja SKO w R. z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub była dotknięta inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., czego nie uczyniono, a zwłaszcza nie mogłaby być w tym zakresie wystarczająca konstatacja, że sam fakt niedostrzeżenia w decyzji kontrolowanej przez organ nadzoru naruszenia prawa kwalifikowanego przez stronę skarżącą, jako rażące, przesądza o rażącym naruszeniu prawa w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej. Przy czym, jak już wyżej wskazano, postępowanie nieważnościowe było prowadzone w oparciu o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jako nietrafny należy ocenić zarzut sformułowany w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej. Strona podnosi, że wyrok narusza te przepisy w ten sposób, że oddala jej skargę, w sytuacji gdy postępowanie przed organami było prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ten sposób Sąd I instancji dopuszcza się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że naruszenie obu przepisów powołanych w podstawie zarzutu jest jednocześnie niemożliwe. Zatem Sąd I instancji oddalając skargę mógłby naruszyć art. 151 p.p.s.a., o ile jego działanie byłoby niezgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Postawiony zarzut, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja, którą wydano bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jest merytorycznie nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku i akt sprawy będących podstawą wyrokowania prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne w zakresie adresata decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że te fakty są zdeterminowane zakresem przedmiotowym sprawy dotyczącym, co już eksponowano, (odmowy) stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż źródłowa decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwej osoby, będącej stroną w sprawie, a mianowicie do K. K., gdyż zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez skarżącego kasacyjnie, który w tym pasie umieścił reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p.

W myśl tego przepisu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (v. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).

W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że umieszczenie na powierzchni tablicy reklamowej informacji wizualnej, dotyczącej przedsiębiorstwa najemcy tej tablicy i zakresu tej działalności, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że K. K. akcentował, że był najemcą wyłącznie powierzchni na tablicy reklamowej, a nie miejsca na działce czy też samego obiektu obejmującego tę tablicę, wywodząc z tego, że nie powinien być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W świetle powyższych rozważań stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie może być uznane za prawidłowe.

Jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1d) petitum skargi) poprzez brak wyjaśnienia w sposób spełniający wymogi tego przepisu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przesądza, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uchwale tej NSA przyjął bowiem, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej.

Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W omawianej uchwale opowiedziano się za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, który dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania żąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w R., nie ma podstaw by uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia, które w tej sprawie zostało podjęte w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Z tego względu powyższy zarzut kasacyjny nie podlegał uwzględnieniu.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia opisanym w punkcie 1 e) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi odnoszące się do istoty postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO w R. Podnoszony w uzasadnieniu tego zarzutu argument, że WSA w R. nie rozpoznał sygnalizowanego (przez skarżącego kasacyjne) zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. "braku ustalenia statusu i przebiegu prawnego pasa drogowego, którego zajęcie było podstawą wydanej decyzji", nie może być uwzględniony, gdyż nie przystaje do przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię tego przepisu, a nawet przy przyjęciu, że wykładnia dokonana przez WSA w R. była prawidłowa, przez jego błędne zastosowanie. Zarzuca także naruszenie art. 1 u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2 u.d.p., art. 2 a) ust.1 i 2 u.d.p., art. 4 pkt 1, 2 przez ich błędne zastosowanie oraz art. 4 pkt 23 u.d.p. i art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu nie wskazuje, jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone, niemniej twierdząc, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych tym samym wskazuje, że Sąd ten dokonał wadliwej kontroli wykładni / zastosowania wskazanych przepisów przez organy. Brak odniesienia się skargi do przepisów sądowoadministracyjnych nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu przed Sądem I instancji (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA, z. 1/2010, poz. 1).

Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organy nie dopuściły się naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z kolei z art. 40 ust. 12 tej ustawy wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca wymierza karę na zasadach określonych w przepisach ustawy. Dla wymierzenia kary, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie mają znaczenia motywy, które leżały u podstaw takiego zajęcia, istotny jest fakt, że do takiego zajęcia doszło. W tej sprawie ustalono, że źródłowa decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwej osoby, będącej stroną w sprawie, a mianowicie do K. K., a zatem Sąd I instancji zasadnie uczynił oddalając skargę na decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Należy przy tym dodać, że z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego wynika, że w istocie autor skargi zamierza na ich podstawie podważyć także ustalenia dotyczące miejsca usytuowania spornej reklamy (m.in. kwestionuje stan prawny działek, przebieg granicy pasa drogowego), co w aspekcie przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO w R., o czym była wyżej mowa, należy uznać za nieprawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.