Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 226/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [..] listopada 2015r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji ustalił, że A S w dniu 27 listopada 2004r. kupiła kiosk handlowy zlokalizowany w pasie drogowym ul. Podskarbińskiej rej. nr 9, zaś w dniu 4 lutego 2005r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie tego terenu pod ten kiosk w terminie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r., informując jednocześnie, iż stała się jego właścicielem. Pomimo wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenia niezbędnych dokumentów – A S w zakreślonym terminie nie uzupełniła tych braków.
Decyzją z dnia [..] maja 2007r. odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Podskarbińskiej rej nr 9 pod kiosk handlowy oraz nakazano usunięcie kiosku handlowego z tego terenu. Z uwagi na niezastosowanie się do decyzji nakazującej usunięcie obiektu handlowego z pasa drogowego organ przekazał w dniu 28 lutego 2008r. sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem podjęcia decyzji o rozbiórce tego obiektu.
Decyzją z dnia [..] grudnia 2010r. Prezydent [..] nałożył na A S karę w wysokości 69.636,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. Podskarbińskiej w rej. Nr 9 w Warszawie bez zezwolenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 14 października 2009r. pod kiosk handlowy o pow. 7 m2. Decyzję tą utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W Decyzje te uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w W wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt VI SA/Wa 666/12, uznając, że organy nie ustaliły daty usunięcia kiosku z pasa drogowego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [..] decyzją z dnia [..] października 2013r. nałożył na skarżącą karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 kwietnia 2005r. do 10 czerwca 2008r.
Utrzymując w mocy tę decyzję – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W wskazało, że w oparciu o zgromadzony materiał odwodowy nie jest możliwe ustalenie dokładnej daty usunięcia kiosku z pasa drogowego, dlatego słusznie organ I instancji jako datę końcową przyjął datę funkcjonowania tego kiosku w pasie drogowym ul. Podskarbińskiej, tj. 10 czerwca 2008r. W tej dacie nie ma bowiem wątpliwości, że obiekt znajdował się w pasie drogowym, gdyż potwierdza to zarówno protokół PINB [...] z dnia [..]czerwca 2008r., jak również zdjęcia, które zostały wykonane podczas tych oględzin.
Organ podkreślił, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi jest zobowiązany pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – karę administracyjną. Organ ten nie ma podstaw do badania z jakiego powodu nastąpiło zajęcie pasa drogowego oraz stopnia zawinienia po stronie podmiotu zajmującego pas drogowy bez stosownego zezwolenia, co powoduje, że nie mogą być uwzględnione podnoszone przez stronę błędy i zaniedbania zarządcy drogi. Kolegium wskazało również, że przy wyliczeniu kary, która została wyliczona prawidłowo, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował stawkę 0,60 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego określoną w poz. 2 załącznika 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat.
Oddalając skargę A S na tę decyzję – Sąd I instancji podkreślił, że na mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt VI SA/Wa 666/12. Po przytoczeniu treści art. 40 u.d.p., Sąd ten uznał za niebudzącą wątpliwości okoliczność, że skarżąca bez stosownego zezwolenia zajmowała pas drogowy w terminie od dnia 1 kwietnia 2005r., tj. od dnia następnego po dniu gdy wygasło wydane na zajęcie pasa drogowego zezwolenie (decyzja z dnia 30 września 2004r. wydana na rzecz K S, od której A S nabyła ten kiosk handlowy). Wątpliwości Sądu, który już raz rozpoznawał tę sprawę, budził natomiast fakt końcowego okresu, do którego należało naliczyć karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. W tym zakresie zgodnie ze wskazaniami Sądu organ miał poczynić stosowne ustalenia, pozwalające na jednoznaczne ustalenie do kiedy w pasie drogowym znajdował się ten kiosk handlowy – co też zostało przez organ uczynione.
Organ zwrócił się bowiem zarówno do skarżącej o stosowne wyjaśnienia, jak również do PINB [..], a także do Wydziału Architektury i Budownictwa [..] o nadesłanie wszelkiej posiadanej przez te organy dokumentacji dot. obiektu budowlanego posadowionego w pasie drogowym ul. Podskarbińskiej rej. nr 9. W oparciu o zgromadzone od tych podmiotów wyjaśnienia oraz dokumenty organ ustalił, że niewątpliwie kiosk należący do skarżącej zajmował pas drogowy w dniu 10 czerwca 2008r. (dzień w którym dokonane zostały oględziny przez PINB). Organowi nie udało się również w sposób bezsporny ustalić do kiedy faktycznie przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym. A zatem za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami uznał przyjęcie przez organ końcowej daty naliczenia kary do dnia, w którym niewątpliwie przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym, tj.10 czerwca 2008r. Skoro zaś początkowym dniem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia był dzień 1 kwietnia 2005r. a końcowym dzień 10 czerwca 2008r., to prawidłowo w oparciu o stawkę ustaloną w załączniku nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat, organ ustalił wysokość nałożonej na skarżącą kary.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi przedawnienia roszczenia, choć zgodził się, że kary tego rodzaju stanowią niepodatkowe należności gminy, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U z 2013r. poz. 885 z późn. zm.), zwanej u.f.p. z 2009r., gdyż zaliczyć je można do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw w oparciu o przepis art. 40a ust.1 u.d.p. Zgodnie z art. 67 wskazanej ustawy w sprawach dotyczących niepodatkowych należności budżetowych będą miały zastosowanie przepisy k.p.a. oraz odpowiednio działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacji podatkowej (t.j.: Dz.U. 2015, poz. 613 z późn. zm.), w tym również niewątpliwie przepis art. 68 § 1 o.p., mówiący, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że u.f.p. z 2009r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010r. Natomiast kara, której dotyczy przedmiotowa sprawa jest nakładana za okres od 1 kwietnia 2005r. do dnia 10 czerwca 2008r. a zatem za okres z przed wejścia w życie u.f.p. z 2009r. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 157, poz. 1241), ustawodawca zaś zamieścił przepis intertemporalny stanowiący, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zdaniem Sądu I instancji, w stanie prawnym z przed wejścia w życie u.f.p. z 2009r., a także gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie u.f.p. z 2009r. nie było możliwości stosowania do kar za zajęcie pasa drogowego przepisu art. 68 § 1 o.p. Sytuacja ta uległa zmianie po wejściu w życie u.f.p. z 2009r., tj. z dniem 1 stycznia 2010r. Tyle tylko, że zdaniem Sądu bieg 3 letniego terminu do wydania decyzji w niniejszej sprawie nakładającej karę rozpoczął swój bieg od dnia wejścia w życie przepisów u.g.h. z 2009r.
Sąd I instancji nadmienił, że powoływany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie art. 68 o.p. przewiduje przedawnienie zobowiązania podatkowego wyłącznie w przypadku opieszałości organu I instancji. Na przedawnienie to nie ma wpływu ewentualne dalsze postępowanie odwoławcze lub sądowe, wywołane przez samego zobowiązanego. W tej sprawie pierwsza decyzja nakładająca na skarżącą karę pieniężną wydana została w dniu [..] grudnia 2010r., przy czym samo postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 2 września 2010r. Sąd zauważył też, że dopiero decyzją z dnia [..] maja 2007r. organ ostatecznie odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. Podskarbińskiej rej. nr 9, rozpoznając tym samym wniosek skarżącej z dnia 4 lutego 2005r. Ta decyzja przesądziła bowiem dopiero, że pas drogowy we wskazanym okresie był zajmowany bez zezwolenia.
Zdaniem Sądu I instancji, że od wejścia w życie u.f.p. z 2009r., która w art. 67 odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, w niniejszej sprawie rozpoczął bieg 3 letni termin przedawnienia zobowiązania. Został on przerwany w skutek wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [..] grudnia 2010r. przed upływem terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A S, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w trybie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie art. 68 § 1 o.p. (tj. z dnia 4 stycznia 2005r. z póź. zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień [..] grudnia 2010r.) w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art. 2 § 1 pkt. 1 w zw. z art. art. 3 pkt 8 oraz art. 2 § 2 o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania tych przepisów, jako podstawy prawnomaterialnej rozstrzygnięcia, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z którego wnika, że decyzja określająca karę za zajęcia pasa drogowego została doręczona skarżącej po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym miało miejsce zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, co powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji zaskarżonej, z uwagi na naruszenie przez organy administracji tych przepisów o.p.
Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie na rzecz adwokata RS wynagrodzenia, z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Skarga ta - oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Sformułowany w tej skardze jedyny zarzut kasacyjny sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji niezastosowania w niespornych okolicznościach faktycznych przepisów art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art. 2 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 2 § 2 o.p. Rozwijając ten zarzut skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu tej skargi podnosi, że "o ile przepisy odrębnych ustaw nie wyłączają zastosowania działu III o.p., znajduje on zastosowanie do wszystkich należności, które ustalane są przez prezydenta miasta, jako organu administracji I instancji, w szczególności zaś do niepodatkowych należności budżetowych, w rozumieniu art. 3 pkt. 8 o.p.", tymi są natomiast kary ustalone za zajęcie pasa drogowego. Z tego względu skarżąca kasacyjnie uważa, że w dacie wydawania decyzji ustalającej karę miała zastosowanie o.p., jednak nie poprzez odesłanie w art. 67 u.f.p. z 2009r., lecz bezpośrednio w oparciu o art. 2 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 2 § 2 o.p. Skoro zaś decyzja ustalająca sporną karę została doręczona skarżącej po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, którego kara dotyczy, tj. w dniu 31 grudnia 2010r., to kara ta w części za okres 2005-2006 nie mogła zostać ustalona z uwagi na przedawnienie uprawnienia organu do wydania decyzji ustalającej jej wysokość.
To stanowisko skarżącej kasacyjnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała – co wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – stanowiska Sądu I instancji co do wykładni art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej u.f.p. z 2009r. Wręcz przeciwnie stwierdziła, że "zgadza się z Sądem I instancji, co do wykładni art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i jej skutków odnośnie, niemożności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. art. 60 pkt. 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych", uznając jednak, iż w sprawie mają bezpośrednie zastosowanie wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy o.p. Wykładnia art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej u.f.p. z 2009r. w zw. z art. art. 60 pkt. 7 i art. 67 u.f.p. z 2009r. ma zaś kluczowe – by nie powiedzieć przesądzające - znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Wobec niepodważenia przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów jest ona wiążąca, co już czyni skargę kasacyjną niezasadną. W konsekwencji przyjęcia tej wykładni nie jest bowiem możliwe zastosowanie objętych skargą kasacyjną przepisów o.p., gdyż pozostawałoby to w ewidentnej sprzeczności z art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej u.f.p. z 2009r. w zw. z art. art. 60 pkt. 7 i art. 67 u.f.p. z 2009r.
Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie znajdują bezpośrednie zastosowanie objęte zarzutem kasacyjnym przepisy o.p. niezależnie od treści i wykładni art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej u.f.p. z 2009r. Nie podzielając stanowiska skargi kasacyjnej w tym zakresie - Naczelny Sąd Administracyjny za punkt wyjścia dalszych rozważań przyjmuje powszechnie prezentowany w judykaturze pogląd, że art. 68 o.p., normujący przedawnienie uprawnienia organu do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - podobnie jak i art. 70 o.p., normujący przedawnienie już ustalonego lub określonego zobowiązania podatkowego - jest przepisem o charakterze materialnoprawnym. A więc dla oceny czy ma on zastosowania w danej sprawie istotne znaczenie ma regulacja materialnoprawna w dacie zaistnienia zdarzenia, skutkującego uzyskaniem przez organ uprawnienia do ustalenia wysokości zobowiązania, w tej sprawie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Uwzględniając natomiast fakt, ż kara ta w tej sprawie obejmuje okres od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 10 czerwca 2008r. zastosowanie ma regulacja prawna ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. (Dz. U. z 2015r. nr 249, poz. 2104), zwanej u.f.p. z 2005r. Analiza przepisów tej ustawy dowodzi zaś, że nie zawiera ona analogicznego przepisu jak art. 67 u.f.p. z 2009r., nakazujący w sprawach dotyczących m.in. takich należności jak kara za zajęcie kara drogowego bez zezwolenia a nieuregulowanych w tej ustawie (tj. u.f.p. z 2009r.) odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 68 o.p. Jedyną regulację instytucji przedawnienia na gruncie u.f.p. z 2005r. przewidywały art. 146 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 211 ust. 5, odsyłające do działu III o.p. (podobnie jak art. 67 u.f.p. z 2009r.), lecz jedynie w zakresie spraw o niedokonanie zwrotu dotacji w terminie oraz zwrotu środków przeznaczonych na finansowanie programów i projektów realizowanych ze źródeł zagranicznych (tak też Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz. WKP 2019r., Lex na dzień 1 października 2018r.). Oznacza to, iż ustawodawca na gruncie u.f.p. z 2005r. nie przewidywał generalnej instytucji przedawnienia uprawnienia organu do ustalenia niepodatkowej należności budżetowej, w tym wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządy, jak i przedawnienia już ustalonej należności (w tym kary). Taki zabieg legislacyjny miał swoje uzasadnienie w tym, że kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie mają charakteru podatkowego, zaś u.d.p., stanowiąca podstawę wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, nie spełnia definicji ustawy podatkowej zawartej w art. 3 pkt 1 o.p., wobec czego zastosowanie do nich przepisów o.p. wymagało odrębnej regulacji. Instytucję przedawnienia w odniesieniu do niepodatkowych należności jednostki samorządu terytorialnego, takich jak sporna kara, jako generalną regułę ustawodawca wprowadził dopiero z dniem 1 stycznia 2010r. w art. 67 u.f.p. z 2009r.
Jednakże określony w art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. z 2009r. trzyletni termin przedawnienia uprawnienia organu do ustalenia niepodatkowej należności – wobec wejścia w życie u.f.p. z 2009r. - dniu 1 stycznia 2010r. należało liczyć od tej daty, choć dotyczących zdarzeń skutkujących ustaleniem należności i zaistniałych przed tą datą. Jednocześnie ustawodawca w art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej u.f.p. z 2009r. zawarł regułę intertemporalną. W myśl tej reguły – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – do spraw dotyczących należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p. z 2009r., a więc i spornej kary, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009r., tj. – co należy dodać - z dniem 1 stycznia 2010r. – stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.f.p. z 2005r. Te zaś – co wymaga wyeksponowania - nie przewidywały przedawnienia uprawnienia organu do ustalenia wysokości tej kary.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.