Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 320/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Zakładu nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie zaległości, wnioskodawczyni nie wykazała ważnego interesu przemawiającego za ich umorzeniem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż powyższe należności nie można uznać za nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s.
Pani M. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi, że nie została wzięta pod uwagę sytuacja zdrowotna jak i materialna jej i jej rodziny.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję działając we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sądu podkreślił, że przepisy u.s.u.s. nie przewidują kompetencji Prezesa Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach, z wyjątkiem spraw związanych z przyznawaniem świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). A zatem Prezes Zakładu nie miał uprawnień organu do wydania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd stwierdził, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej w zakresie rozstrzygania sporów dotyczących umarzania zaległych należności z tytułu składek, o których mowa w u.s.u.s. Naruszenie to wypełniło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd zauważył, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Ani Prezes Zakładu, ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieszczą się w żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną.
Wobec nieuregulowania w u.s.u.s. trybu odwoławczego należało stosownie do art. 123 u.s.u.s. zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, określone w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Reasumując Sąd uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2634)).
Dodatkowo Sąd wskazał na uchybienia przepisów postępowania polegające w szczególności na naruszeniu art. 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 4, art. 73, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 17 k.p.a., w wyniku czego niezasadnie przyjęto, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.
W opinii skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.
Zdaniem organu, z przepisu art. 181 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy.
Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.
Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy czytać łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odnosi się również do niego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznacza kasator poprzez wypełnienie wymogów formalnych skargi kasacyjnej, polegających m.in. na wskazaniu podstaw kasacyjnych oraz postawieniu w ich ramach zarzutów określających sposób naruszenia jednoznacznie skonkretyzowanych przepisów prawa.
Powyższego wymogu nie spełnia wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna. Autor skargi kasacyjnej, opierając ją na pierwszej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, zarzuca "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 66 ust.4, art. 73, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz 17 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego". W tak postawionym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą z jednostek redakcyjnych art. 73 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (zwanej dalej "u.s.u.s.") ma na myśli – przepis ten składa się z trzech ustępów, przy czym ust. 3 ma 8 punktów. Podobna sytuacja dotyczy zarzutu naruszenia art. 17 kpa, który ma 4 ustępy.
Tak więc już sam sposób sformułowania zarzutu mającego uzasadniać przytoczoną podstawę kasacyjną daje podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej, gdyż jak już wcześniej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny – Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy – wyrok NSA z 2004.06.24 w sprawie OSK 421/04 (LEX nr 146732).
Powyższego braku autor skargi kasacyjnej nie próbował usunąć również w jej uzasadnieniu, kiedy ogólnie stwierdza, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych określa organy odwoławcze, nie wskazując jednak konkretnych przepisów tej ustawy, które ma na myśli w tej części wywodów. Podobnie odwołuje się do "kontekstu" ustawy o działach administracji rządowej, również nie wskazując żadnego konkretnego przepisu.
Dokonując oceny stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – czyli w tej części skargi kasacyjnej, która ma dla Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić podstawę do dokonania weryfikacji zaskarżonego wyroku – zarzucając wiele wewnętrznych sprzeczności i oczywistą błędność, autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odnosi się do postawionego wcześniej zarzutu naruszenia art. 123 u.s.u.s. i art. 17 k.p.a. W ogóle do tych przepisów się nie odwołuje. W tym zatem zakresie, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia tych przepisów, przedmiotowa skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.
W pozostałej części rozważań autor kasacji odwołuje się przede wszystkim do art. 1 (pkt 1, 2 i 4), art. 5 (§2 pkt 3 i 4) oraz art. 127 (§1 i §3) k.p.a., a także do art. 180 §1 i art. 181 k.p.a., art. 70 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Jednakże żaden z tych przepisów nie był przedmiotem postawionego zarzutu naruszenia prawa, a zatem badanie ich ewentualnego naruszenia wychodziłoby poza granice skargi kasacyjnej, wyznaczone przez art. 183 § 1 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, należy dojść do wniosku, że – uwzględniając łącznie petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie – jedynym skonkretyzowanym zarzutem, który mógłby być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 66 ust.4 i art. 73 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednakże i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim dlatego, że naruszenie to należałoby oceniać, jak to podaje autor skargi kasacyjnej: "w kontekście przepisów ustawy o działach administracji rządowej", ale nie zostały wskazane żadne przepisy tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nawet możliwości dokonać oceny zasadności i tego zarzutu, gdyż jak już wcześniej zwracał uwagę, m.in. w przywołanym wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Tak więc z tych wszystkich względów należy uznać, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Bez względu jednak na te okoliczności godzi się też zauważyć, że stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej – nawet gdyby zostało sformułowane prawidłowo, tj. zgodnie z reżimem, jaki ustawodawca nałożył przy wnoszeniu tego środka zaskarżenia – również nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a to z tego względu, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Źródłem sporu, na kanwie którego wniesiona została skarga kasacyjna w sprawie niniejszej (podobnie jak w innych, analogicznych sprawach wcześniej już rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny) jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony skarżącej, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Wywody skarżącej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.