Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 124/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] sierpnia 2012 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
J. K. w dniu [...] maja 2009 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. Producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działki A o powierzchni 2.99 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., jako organ I instancji, wydał [...] listopada 2009 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z zawartym we wniosku żądaniem.
W dniu [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2009 r. W konsekwencji przeprowadzonego w trybie nadzoru postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] maja 2012 r. organ ten stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, w przypadku działki ewidencyjnej nr 5/4 nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik - PEG. Przekroczenie maksymalnej powierzchni referencyjnej określonej w systemie LIPS dla przedmiotowej działki w ocenie organu stanowiło rażące naruszenie prawa.
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił J. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej wyjaśniając, że różnica pomiędzy powierzchnią działki zgłoszonej we wniosku do płatności JPO (2.99 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (2.39 ha) wyniosła 25,10%, co zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. WE nr L 141 str. 18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) obligowało organ do wydania decyzji odmownej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2012 r.
Wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego we wniosku z [...] maja 2009 r. a wartością maksymalnego obszaru kwalifikowalnego do płatności, zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do ww. systemu ortofotomapy. W wyniku przeprowadzonej ponownie kontroli administracyjnej stwierdzony został błąd przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) dla działki ewidencyjnej 5/4 o 0,60 ha, co w efekcie skutkowało odmową przyznania płatności. Zdaniem organu odwoławczego weryfikacja powierzchni PEG przeprowadzona w oparciu o nową ortofotomapę, na podstawie której określona została powierzchnia stwierdzona działki rolnej A, jest prawidłowa, a dokonane pomiary w pełni odzwierciedlają stan faktyczny i nie budzą żadnych wątpliwości.
Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem I instancji nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa a także naruszenia innych wymogów prawa procesowego tj. art. 9 i art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) wskazując przy tym, że art. 10 § 1 kpa został zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach), który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący nie zgłosił takiego żądania.
Ciężar wykazania, że producent rolny prowadził działalność rolniczą na zgłoszonej we wniosku działce ewidencyjnej nr 5/4, spoczywał na stronie, zatem to ona winna wskazać dowody podważające poczynione przez organy ustalenia, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że nie odpowiadają one prawu wobec naruszenia przepisów postępowania.
Stwierdził, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do odmowy przyznania płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, wobec stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Podkreślił, że zasady procedowania w sprawach dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego zostały w sposób istotny zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przytoczył treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w myśl którego do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl postanowień tego przepisu organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W dalszej części przepis ten obliguje organ, wyłącznie na żądanie stron, do udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie będących przedmiotem postępowania ich praw i obowiązków.
Modyfikacje proceduralne dotyczą zatem udziału stron i przeprowadzenia dowodów, co oznacza, że aktualny pozostaje obowiązek organu przedstawienia stanowiska w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom art. 107 kpa. Motywy rozstrzygnięcia decyzji w sprawie płatności powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać proces dedukcyjny poprzedzający jej wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że raport kontroli administracyjnej wniosku obszarowego, będący podstawą ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania płatności, sporządzono [...] sierpnia 2012 r., a więc w tej samej dacie, co wydana w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, że [...] maja 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, której strona ostatecznie nie zaskarżyła, co poniekąd mogło wynikać z przekonania o braku negatywnych dla niej konsekwencji. Okoliczność tę potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] kwietnia 2012 r., które zawiera stwierdzenie, "iż prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądza o ewentualnym obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych w dotychczasowej decyzji (...)".
Powyższa informacja oraz fakt następnego błyskawicznie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sposób bezdyskusyjny ograniczyły, a wręcz pozbawiły zainteresowaną stronę możliwości obrony jej praw, skutkiem czego [...] sierpnia 2012 r. wydano decyzję administracyjną, co do której strona mogła się wypowiedzieć dopiero w odwołaniu od niej, co w dalszej perspektywie oznacza pozbawienie strony postępowania gwarancji procesowych przysługujących jej w I instancji postępowania.
Ustosunkowując się do uzasadnienia decyzji odmawiającej przyznania płatności za 2009 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do wskazania, że różnica pomiędzy powierzchnią działki zadeklarowanej we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą obszar (PGE) do płatności wynosi 25,10%, co przy uwzględnieniu okoliczności dotyczących czynności poprzedzających wydanie tej decyzji, jak również zarzutów odwołania, nie jest okolicznością bezsporną. Wskazując na właściwe wyliczenie powierzchni, organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do treści powołanych w odwołaniu zarzutów, co do sposobu, kryteriów i szczegółowego trybu postępowania w przedmiocie ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, która w istotny sposób różni się od danych, które były podstawą przyznania poprzednich płatności. Nawet przy założeniu prawidłowo obliczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), skarżący nie miał możliwości odniesienia się do różnic wynikających pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a terenami niekwalifikowanymi do płatności i skonfrontowania ich w toku postępowania.
Sąd wskazał, że interpretacja i zastosowanie przepisów ustawy o płatnościach, wprawdzie zmodyfikowanych w stosunku do gwarancji określonych przepisami kpa, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, pozwalającego wskazać okoliczności, do których jest zobowiązany, aby osiągnąć korzystne dla siebie skutki prawne.
Dyrektor Kujawsko- Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania.
Środek prawny oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 § 3 kpa.
W uzasadnieniu środka prawnego kasator wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji decyzja z [...] listopada 2012 r. zawierała uzasadnienie odpowiadające warunkom stawianym przez przepis art. 107 § 3 kpa. Ponadto zakwestionował pogląd Sądu odnośnie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu. Podniósł, że już na etapie otrzymania zawiadomienia z 5 kwietnia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2009 r. beneficjent był świadomy nowo ustalonej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej działki 5/4 i mimo to nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień oraz nie przedstawił ewentualnych wątpliwości w tym przedmiocie.
Wobec powyższego, w związku z uprawomocnieniem się decyzji o stwierdzeniu nieważności z [...] maja 2012 r. zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej przyznanie stronie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje.
Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść wskazanego przepisu w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powinien zatem zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono jedynie naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnię, nie precyzując, na czym ta błędna wykładania zdaniem skarżącego polegała oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie wskazanego przepisu.
Powyższy zarzut nakierowany jest w istocie na wyeksponowanie faktu, polegającego na tym, że decyzja wydana przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR spełnia wszystkie warunki prawidłowego przestrzegania i działania zasady praworządności a ponadto przytaczając w decyzji podstawę prawną i formułując w sposób obszerny i zrozumiały uzasadnienie prawne, organ administracji dopełnił wszystkich wymogów stawianych w zarzucanym przepisie art. 107 § 3 kpa, w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Nie budzi wątpliwości, iż powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego niewątpliwie nie można traktować jako normy prawa materialnego, skoro w sposób oczywisty jest to norma o charakterze procesowym, niestosowana przez Sąd I instancji.
Należy zauważyć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy - kpa, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej.
Z powyższych względów, skoro autor skargi kasacyjnej wskazanego przepisu art. 107 § 3 kpa nie powiązał z zarzutem naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, to taki zarzut jako wadliwie postawiony nie podlegał merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak sentencji wyroku.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika J. K. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Z tego powodu powyższy wniosek podlegać będzie rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny B. po zwrocie akt.