Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2230/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 86/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] sprawie rezerwacji częstotliwości - umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz spółki S. zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. Prezes UKE dokonał na rzecz P., rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1739,9-1744,9 MHz oraz 1834,9-1839,9 MHz na obszarze całego kraju. W Rezerwacji Prezes UKE na podstawie art. 123 ust. 6 pkt 5 P.t. oraz art. 206 ust. 1 P.t. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1739,9-1744,9 MHz oraz 1834,9-1839,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej do dnia 31 grudnia 2027 r. na rzecz E., P., O., S.oraz T..

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. (data wpływu do UKE dnia 1 lipca 2013 r.) E.wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją i uchylenie jej w całości oraz orzeczenie, co do istoty sprawy i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem E.o dokonanie rezerwacji częstotliwości.

Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją i uchylenie jej w całości oraz o zawieszenie postępowania rezerwacyjnego I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia nieważności przetargu na częstotliwości objęte rezerwacją.

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. P. zaskarżyła decyzję w całości wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, a w wyniku powyższego o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji oraz o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 1739,9-1744,9 MHz oraz 1834,9-1839,9 MHz, względnie o dokonanie rezerwacji częstotliwości z zakresu 1739,9-1744,9 MHz oraz 1834,9-1839,9 MHz na rzecz Polkomtel, a jednocześnie o odmowie dokonania rezerwacji na rzecz pozostałych podmiotów wnioskujących o jej udzielenie albo o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o odmowie dokonania powyższej rezerwacji częstotliwości na rzecz każdego z podmiotów wnioskujących.

W okresie od wysłania zawiadomienia z dnia 5 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Prezes UKE informował strony postępowania o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy pismami z dnia: 30 lipca 2013 r., 25 września 2013 r., 29 października 2013 r., 27 grudnia 2013 r., 26 lutego 2014 r., 25 kwietnia 2014 r., 30 czerwca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r., 29 października 2014 r., 31 grudnia 2014 r., 25 lutego 2015 r., 29 kwietnia 2015 r., 28 maja 2015 r., 26 czerwca 2015 r., 30 lipca 2015 r., 31 sierpnia 2015 r.

W piśmie z dnia 4 września 2015 r. S. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie sprawy, tj. do wydania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania decyzji w sprawie z wniosku S..

W dniu 18 września 2015 r. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rezerwacji. W skardze S. zarzuciła organowi naruszenie:

1. 1. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy o ponad 24 miesiące;
2. 2. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodanie przez Prezesa UKE rzeczywistej przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy pomimo wysłania do strony 16 zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a także poprzez wyznaczenie 16 kolejnych, fikcyjnych terminów załatwienia sprawy w 16 zawiadomieniach, których Prezes UKE nie zamierzał dotrzymać, co skutkowało zwodzeniem strony co do terminu załatwienia sprawy i odebraniem jej prawa do otrzymania ostatecznej decyzji administracyjnej, którą mogłaby zaskarżyć w trybie przewidzianym w p.p.s.a. do sądu administracyjnego,
3. 3. art. 8 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy o ponad 24 miesiące, wyznaczenie kolejnych 16 nowych terminów załatwienia sprawy bez podania rzeczywistej przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, niedotrzymania przez Prezesa UKE żadnego z wyznaczonych przez siebie 16 terminów załatwienia sprawy, nie podjęcia żadnej czynności w sprawie od daty złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. przez ponad 26 miesięcy, podanie fikcyjnej przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy w 15 zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. powołanie się na rzekomo skomplikowany charakter sprawy podczas, gdy stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności materiał dowodowy sprawy po złożeniu przez S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zmienił się, co skutkowało prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem zaufania strony do organu administracji publicznej – Prezesa UKE,
4. 4. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy o ponad 24 miesiące, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego działania, nie podjęcia żadnej czynności w sprawie od daty złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. przez ponad 26 miesięcy, niezałatwienie sprawy niezwłocznie pomimo tego, że niniejsza sprawa nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień tym bardziej, że stan faktyczny i prawny sprawy pozostał niezmieniony względem postępowania I instancji,
5. 5. art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) poprzez przedłużenie terminu załatwienia sprawy więcej niż jeden raz oraz poprzez rażące przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy o ponad 24 miesiące,
6. 6. art. 189 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.t., art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e) P.t. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 PT poprzez naruszenie zasady wspierania przez Prezesa UKE konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, naruszenie zasady przewidywalności regulacyjnej oraz zapewnienie ładu w gospodarce częstotliwościami.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz poinformował o treści art. 10 i art. 73 k.p.a., wskazując termin na wypowiedzenie się co do materiałów zebranych w sprawie oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie Prezes UKE wskazał, że po upływie wskazanego terminu zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest niezasadna i jako taka powinna być oddalona. Sprawy dotyczące dokonania rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przez Prezesa UKE postępowania selekcyjnego (aukcja, przetarg, konkurs) należą do najbardziej skomplikowanych merytorycznie oraz najbardziej obszernych pod względem materiału dowodowego, spraw prowadzonych przez organ regulacyjny właściwy w sprawach gospodarki zasobami częstotliwości. Oczywisty, skomplikowany charakter takich postępowań związany jest z meritum sprawy, dotyczącej przydziału częstotliwości w oparciu o ustalone przez organ administracji (przy udziale zainteresowanych podmiotów biorących udział w konsultacjach społecznych) obiektywne kryteria, zapisane w dokumentacji przetargowej. Organ był zmuszony do przedłużania postępowania powyżej granicy określonej w przepisach k.p.a., co związane jest zarówno ze skomplikowanym charakterem sprawy, liczbą czynności podejmowanych przez organ regulacyjnych oraz ilością stanowisk, które zgłaszają w trakcie postępowania zarówno podmioty, które sprzeciwiają się rozstrzygnięciu przetargu jak i podmioty, które stały się podmiotami wyłonionymi, a następnie otrzymały rezerwację częstotliwości.

Sąd I instancji uzasadniając umorzenie postępowania w zakresie, w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, organ załatwił sprawę, w której zaskarżona została bezczynność. W tych okolicznościach postępowanie sądowe, co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania.

Sądu I instancji, uzasadniając stanowisko w zakresie oceny bezczynności Prezesa UKE stwierdził, że na dzień wnoszenia skargi była ona uzasadniona. Po stronie Prezesa UKE doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sposób przewlekły i z łatwością dostrzec można rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 8 i art. 12 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego, Prezes UKE nie podejmował żadnych czynności, informując stronę kilkunastokrotnie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie podając przy tym żadnych przyczyn zwłoki.

W ocenie Sądu I instancji, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy i konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE, nie sposób zrozumieć i zaakceptować sytuacji, jeżeli postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji toczyło się rok, a postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy organ nie prowadził już jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego toczyło się przeszło dwa lata.

Sąd I instancji uzasadniając odmowę uwzględnienia zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu, dotyczącego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostałych uczestników postępowania głównego, wskazał na brak ich interesu prawnego w sprawie.

W skardze kasacyjnej Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok w części, w jakiej Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie w zakresie pkt 2 i 3 wyroku.

Prezes UKE wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, a mianowicie w zakresie pkt 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym zakresie oraz zasadzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Prezes UKE oparł skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych:

1. I. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. (względnie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) i art. 138 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 168 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie sentencji wyroku, tj. zawarcie w wyroku wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcie w części, która została prawomocnie zakończona;
3. 2. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi (względnie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 114 ust. 4 P.t. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 4 i 5 i art. 36 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że miała miejsce bezczynność Prezesa UKE i to z rażącym naruszeniem prawa w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji [...] w wyniku błędnej oceny, że Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy, gdyż bez uwzględnienia faktu, że rozpoznawana przez Prezesa UKE sprawa miała skomplikowany charakter oraz gdy rzekomy brak działania mógłby być zakwalifikowany co najwyżej jako przewlekłość;
4. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie wewnętrznie sprzecznego i sprzecznego z sentencją wyroku, a także poprzez zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, w szczególności argumentacji Prezesa UKE i skarżącej przedstawionej na rozprawie, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które przejawiało się nieodniesiemem się do poszczególnych kwestii podnoszonych szczegółowo przez Prezesa UKE w toku postępowania, brak wyjaśnienia z odniesieniem się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, dlaczego w sprawie występować miała bezczynność Prezesa UKE, a nie przewlekłość organu i dlaczego miała rażący charakter, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej;

Organ podniósł również na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zarzut nieważności postępowania w granicach zaskarżenia, poprzez stanowiące naruszenie art. 32 p.p.s.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1, 4, 4a i 5 P.t. niezawiadomienie przez Sąd I instancji innych uczestników postępowania administracyjnego, poza skarżącą, o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi S. S.A. na bezczynność Prezesa UKE w sprawie z wniosku S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w sprawie Sąd I instancji powinien zastosować art. 149 w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Tymczasem Sąd I instancji nie dość, że bezpodstawnie nie zastosował nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a., a w szczególności § 1a tego przepisu, to również nie wyjaśnił, dlaczego tak uczynił.

W ocenie organu, stwierdzenie co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania i to w sposób mający cechy rażącego naruszenia prawa dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy sąd uwzględnia skargę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu. Z powyższego wynika, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności Prezesa UKE zostało umorzone w całości. Nie doszło zatem do uwzględnienia skargi.

Organ stwierdził ponadto, że działania podejmowanie w ramach niniejszego postępowania nie miały na celu przedłużenia postępowania. Wszystkie podejmowane przez Prezesa UKE czynności zmierzały do końcowego załatwienia sprawy, co w świetle stanu faktycznego i skomplikowanego charakteru sprawy powodowało konieczność wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem organu, Sąd I instancji nie wykazał, dlaczego uznał sposób i termin rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE za dokonany z nieuzasadnioną zwłoką. Co więcej, Sąd I instancji nie podał, w jakim terminie sprawa powinna zostać załatwiona, by organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, w szczególności dotyczące naruszenia art. 149 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną słusznie podniósł, że Sąd I instancji zastosował art. 149 w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. Tymczasem, ze względu na termin wniesienia skargi na bezczynność organu (18 września 2015 r.) podstawą rozstrzygnięcia Sądu powinien być art. 149 w nowym brzmieniu (przede wszystkim art. 149 § 1a p.p.s.a). To naruszenie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych zajmowano już stanowisko, że na podstawie art. 149 § 1 w brzmieniu sprzed wspomnianej zmiany było dopuszczalne orzekanie przez sąd o tym, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, również w sytuacji, gdy w chwili orzekania bezczynność ustała wskutek wydania przez organ aktu lub czynności po wniesieniu skargi na bezczynność.

Możliwość, a nawet powinność takiego orzekania przez sąd nie budzi żadnych wątpliwości w świetle nowego brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a., mającego zastosowanie do skarg wnoszonych od 15 sierpnia 2015 r. Z tych względów należy uznać za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że "jest mocno wątpliwe, jeśli nie niedopuszczalne stwierdzenie bezczynności, jeżeli organ ostatecznie przed wydaniem wyroku rozstrzygnął sprawę".

Ze względu na przedstawione stanowisko w kwestii niezależności (samodzielności) rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1a p.p.s.a. od orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 2) należy uznać również za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że umarzenie w pkt 1 sentencji postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu oznacza umorzenie tego postępowania w całości, co oznacza, że Sąd nie uwzględnił skargi i w związku z tym nie miał podstaw do orzekania - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zauważyć, że zakres rozpatrywanej przez Sąd I instancji skargi na bezczynność został określony zawartymi w niej żądaniami, wykraczającymi poza żądanie zobowiązania Prezesa UKE do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w niniejszej sprawie (pkt 1). Wskutek wydania przez organ decyzji odwoławczej po wniesieniu skargi tylko w zakresie tego żądania skarga stała się bezprzedmiotowa i w związku z tym Sąd zachowując kompetencje do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji odwoławczej, czyli w zakresie objętym żądaniem zobowiązania Prezesa UKE do załatwienia sprawy w określonym terminie i jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano także przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce bezczynność organu, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i że tej bezczynności Sąd bezzasadnie przypisał charakter kwalifikowany - z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut niepełnego wyjaśnienia przez Sąd kwestii kwalifikacji zachowania organu jako bezczynności wydaje się być do pewnego stopnia uzasadniony. Sąd nie jest bowiem w swych wywodach konsekwentny, o czym świadczą np. dwa zdania ze str. 12 uzasadnienia wyroku: "Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy po stronie Prezesa UKE doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sposób przewlekły i z łatwością dostrzec można rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i 36, jak również art. 8 i art. 112 k.p.a." I dalej: "Wobec tego wskazane fakty i postawa objętego skargą organu spowodowały, że przyjąć należy, iż organ pomimo wydania zawiadomień w trybie art. 35 k.p.a. pozostawał w bezczynności". Mimo tego konkluzję Sądu, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania, należy uznać za prawidłową.

Trzeba przypomnieć, że przez bezczynność organu rozumie się taki stan, w którym organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to działania nieskuteczne, pozorowane, czy podejmowane w znaczących odstępach czasowych, nieusprawiedliwionych potrzebami tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu orzeka według stanu istniejącego w dniu wydania orzeczenia. To związanie dotyczy jednakże wyłącznie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. W tym więc tylko zakresie z chwilą wydania decyzji odwoławczej przez Prezesa UKE przestała istnieć bezczynność tego organu. Samodzielność żądań (i orzeczeń), o których mowa w art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. oznacza, że sąd orzeka o bezczynności organu na podstawie tych przepisów również po ustaniu tej bezczynności wskutek wydania przez organ aktu lub dokonania czynności.

Przyjęty model ochrony przed skutkami zaniechań organów ma służyć zapobieganiu praktykom uchylania się przez nie od konsekwencji bezczynności albo przewlekłości postępowania przez wydawanie aktów lub podejmowanie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do zakwestionowania oceny Sądu, że organ w okresie od wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do wydania decyzji odwoławczej nie podejmował żadnych czynności procesowych w tej sprawie, poza kilkunastokrotnym informowaniem strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że samo takie działanie nie może być zaliczone na poczet rozpatrywania sprawy. W skardze kasacyjnej organ również nie przedstawił dowodów wskazujących na rzeczywiste prowadzenie postępowania odwoławczego w okresie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poprzestał jedynie na zapewnieniach, że w tym czasie starannie, wnikliwie i wyczerpująco analizowano zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy i że te czynności wymagały, ze względu na złożoność sprawy, dużego nakładu czasu.

Sąd kasacyjny nie widzi też podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że stwierdzona w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając wątpliwości Prezesa UKE dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, trzeba przypomnieć, że według art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepisy tej ostatniej ustawy ani przepisy ustawy P.t. nie wprowadzają żadnych szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwiania przez Prezesa UKE spraw w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 114 ust. 4a p.t. nie dotyczy postępowania odwoławczego. Prowadzi to do wniosku, że ma w tym przypadku zastosowanie termin jednomiesięczny, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to m.in. naruszenie oczywiste, niebudzące wątpliwości, naruszenie w skali albo w stopniu nie dającym się zaakceptować w stosunkach prawnych określonego rodzaju.

Już samo generalne odesłanie do określonych w k.p.a. terminów załatwiania spraw przez Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, świadczy, że ustawodawca nie dopatrzył się w tych sprawach cech szczególnych, uzasadniających zapewnienie organowi znacznie szerszych ram czasowych na ich załatwianie. Natomiast konfrontacja jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. z ponad 28-miesięcznym okresem, dzielącym wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji odwoławczej, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opóźnienie było oczywiste, znaczne i nie mające uzasadnienia w charakterze tej sprawy, zarazem niedające się zaakceptować z punktu widzenia prawa do dobrej administracji, która powinna raczej sprzyjać, a nie utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności gospodarczej podlegającej reglamentacji państwa.

Można dodać, że ta dyrektywa odnosząca się do organów reglamentujących prowadzenie działalności gospodarczej znajduje również umocowanie w art. 20 i 22 Konstytucji RP formułujących zasadę wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza to m.in. wolność od ograniczeń ze strony państwa nie mających wyraźnego prawnego uzasadnienia, nieusprawiedliwionych ważnym interesem publicznym.

Nie jest również trafny zarzut nieważności postępowania sądowego z powodu niezawiadomienia przez sąd o toczącym się postępowaniu pozostałych uczestników postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przypomnieć, że przywołany pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu, a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu.

Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Nie jest wobec tego dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2418/12). Można dodać, że teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionego wewnętrznymi sprzecznościami uzasadnienia wyroku i sprzecznościami pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się tych sprzeczności konfrontując ustalenia i oceny Sądu z prezentowaną przez siebie, a niezaakceptowaną przez NSA wykładnią art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Zarzuty te stanowią zatem w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do możliwości orzekania o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa po ustaniu tej bezczynności (wydaniu przez organ decyzji odwoławczej).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).