Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2231/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...].05.2013 r. W. K. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował 38 działek ewidencyjnych, w tym działki nr [...],[...] oraz działkę nr [...]. Natomiast w sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) o łącznej powierzchni deklarowanej 354,57 ha.

W dniu [...].07.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odnośnie powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, dla działek [...] oraz [...].

W dniu [...].07.2013 r. strona złożyła korektę wniosku odnośnie działek [...] i [...], uzupełniając braki formalne wskazane w wezwaniu.

Kontrola administracyjna wniosku wykazała, iż wniosek o płatności do gruntów rolnych za rok 2013 na działki nr [...],[...] (działka rolna U/Ul) oraz działkę o nr [...] (działka rolna [...] /[...]) złożył także inny producent rolny, a suma powierzchni deklarowanych przez wszystkich rolników ubiegających się o płatność JPO/UPO na ww. działce jest większa niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) występujący na tej działce zgodnie z systemem LPiS.

W związku z powyższym w dniu [...].07.2013 r. wezwano strony konfliktu krzyżowego (także skrżącego) do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi strona (skarżący) w dniu [...].11.2013 r. złożyła korektę wniosku, w której wycofała w całości działkę U/Ul o pow. 28,02 ha oraz podtrzymała deklarację działki nr [...] z wniosku z dnia [...].05.2013 r.

Pismem z dnia [...].08.2013 r., Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W. poinformował, iż w związku z przeprowadzoną lustracją w dniu [...].08.2013 r. działek o nr [...] oraz [...], stwierdzono, iż grunty te są wyłączone z produkcji rolnej, nie są użytkowane rolniczo, miejscami zachwaszczone. Stan działek na dzień lustracji stanowi nieskoszona łąka.

Kolejnym pismem z dnia [...].10.2013 r. Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W. poinformował, że strona oświadczyła, iż nie użytkuje rolniczo działki [...] o powierzchni deklarowanej 35,93 ha we wniosku z dnia [...].05.2013 r.

W dniu [...].01.2014 r. strona złożyła kserokopię pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...].07.2013 r., z którego wynika, iż skarżący w dniu [...].05.2013 r. wygrał przetarg nieograniczony na dzierżawę działek nr [...] i [...], jednakże umowa dzierżawy nie została zawarta.

W tym stanie, decyzją z dnia [...].01.2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił przyznania stronie:

1. - jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 56.742,70 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu trzech lat kalendarzowych;
2. - uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 9.525,91 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu trzech lat kalendarzowych oraz przyznał płatność cukrową w wysokości 31.044,64 zł wynikającą z pomniejszenia o kwotę 568,15 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła dla JPO i UPO - 354,57 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 286,23 ha. Powyższe spowodowane zostało faktem wykluczenia z płatności gruntów położonych na działkach rolnych U/Ul (działki ew. nr [...],[...]) oraz działki FC/FC1, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], a także stwierdzonymi nieprawidłowościami na działce nr [...].

W odwołaniu skarżący podniósł, że w dniu [...].11.2013 r. złożył wycofanie działek [...] 9 i [...] i w związku z tym wycofaniem powierzchnia uległa zmniejszeniu do 326,55 ha i nie przekroczyła 20 %. Odnośnie działki [...] strona oświadczyła, iż na chwilę obecną nie użytkuje działki, ale poczyniła konkretne nakłady finansowe w postaci zakupu 40 jednostek siennych kukurydzy w łącznej wysokości 16000 zł celem obsiania tej działki.

Decyzją z dnia [...].04.2014 r., na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.); art. 7 ust. 1, 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej też: "ustawa"), Dyrektor Oddział Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że możliwość wprowadzenia zmian przez rolnika została wyłączona w przypadku kiedy to organ - a nie rolnik z własnej inicjatywy - dostrzegł błąd. W tym zakresie organ przywołał art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (DZ. Urz. UEL z 2009r. L 316/65).

W oparciu o art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 podniesiono, że ustawodawca bardzo wyraźnie wskazał również, kiedy i w jakich przypadkach można dokonać wycofania całego wniosku lub jego części.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego w sprawie wskazuje, że w odpowiedzi na wezwanie organu, w dniu [...].11.2013 r. strona wyraźnie oświadczyła, iż nie użytkuje gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...]. Z tej też przyczyny wykluczenie z płatności tych gruntów o pow. 28,02 ha należy uznać za właściwe, zgodne tak ze stanem faktycznym jak i przepisami ustawy zawartymi, przede wszystkim w art. 7 ust. 1 i 2.

Odnośnie działki [...] wskazano, że strona oświadczyła w piśmie z dnia [...].10.2013 r., iż nie była ona przez nią użytkowana ani nie jest użytkowana. Co potwierdziła także w odwołaniu. Tym samy ta powierzchnia podlega także wykluczeniu z płatności.

Organ, odwołując się do art. 60 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazał, że wymieniona w tym przepisie przesłanka celowego (działania) zawyżenia została w przedmiotowej sprawie spełniona. Organ podnosił, że z pism skierowanych przez Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych odnośnie działek nr [...],[...] wynika, że działki te w 2013 roku w ogóle nie były użytkowane rolniczo, stanowiły teren zachwaszczony, zakrzaczony, stan określony na dzień lustracji jako niewykoszona łąka. Natomiast strona zadeklarowała we wniosku, iż uprawia na powyższych działkach roślinę w plonie głównym, która jest uprawniona zarówno do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Dopiero w wyniku konfliktu krzyżowego strona w dniu [...].11.2013 r. wycofała powyższe działki z wniosku. Wskazuje to, zdaniem organu odwoławczego, że strona działała z pełną świadomością, ponieważ w dniu [...].05.2013 r. wygrała przetarg nieograniczony na dzierżawę działek nr [...] i [...], jednakże umowa dzierżawy nie została zawarta i nie użytkowała tych działek.

Podniesiono w tym zakresie, że odnośnie działki [...], skarżący złożył w dniu [...].10.2013 r. oświadczenie do Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych, iż w 2013 r. nie użytkował rolniczo powyższej działki.

Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem, iż działanie strony spełnia przesłanki umyślności co do konsekwencji wypływających ze wskazania we wniosku powierzchni nieuprawnionych stanowił w ocenie organu odwoławczego fakt, iż składając wniosek na ostatniej stronie wniosku – wnioskodawca podpisał oświadczenia i zobowiązania. Podpisał miedzy innymi oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Strona była zatem świadoma obowiązków ciążących na niej w związku z otrzymaniem płatności.

Następnie przedstawiono wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Wskazano także sposób wyliczenia kwoty sankcji.

W. K. wniósł skargę na opisaną decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołując art. 7 ust.1, 1a, 2, 4 pkt 1 ustawy wskazał kiedy przysługuje rolnikom jednolita płatność obszarowa.

Sąd podniósł, że jednym z warunków przyznania płatności bezpośrednich jest użytkowanie przez wnioskodawcę gruntów zgłoszonych do płatności, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, Dofinansowanie przysługuje do rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do płatności. Natomiast w razie stwierdzenia nieprawidłowości oraz niezgodności w tym zakresie - w stosunku do złożonego wniosku, płatność - jej wysokość ustalana jest po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń.

Powołując art. 23 ust.1 i art.14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 Sąd I instancji wskazał na jakich warunkach mogą być zgłaszane zmiany i poprawki wniosku. Wskazał też, zgodnie z art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Niemniej, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 2)

Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na wezwanie organu (24.07.2013 r.), w związku z ustaleniami kontroli administracyjnej, która wykazała, iż wniosek o płatności do gruntów rolnych za rok 2013 na działki nr [...],[...] i nr [...] złożył także inny producent rolny oraz, że suma powierzchni deklarowanej jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany, skarżący w odpowiedzi w dniu [...].11.2013 r. złożył korektę wniosku, w której wycofał w całości działki o powierzchni pow. 28,02 ha, ponadto oświadczył, iż nie użytkuje tych gruntów rolnych.

Wycofanie wniosku przez skarżącego odnośnie działek nr [...],[...] nastąpiło po poinformowaniu go przez organ o nieprawidłowościach, a więc było nieskuteczne w świetle powyżej wskazanego przepisu. W konsekwencji nadal, wbrew twierdzeniu skarżącego, powyższe działki były elementem wniosku strony.

Ponadto WSA podnosił, że odnośnie przedmiotowych działek, Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W. poinformował organy Agencji w piśmie z dnia [...].08.2013 r., w związku z przeprowadzoną lustracją w dniu [...].08.2013 r., iż grunty te są wyłączone z produkcji rolnej, nie są użytkowane rolniczo, miejscami zachwaszczone. Stan działek na dzień lustracji stanowi nieskoszona łąka.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyżej wskazanych okoliczności, opisane grunty nie mogły być uznane jako użytkowanie przez skarżącego. W konsekwencji uznano, że wykluczenie powyższych gruntów pow. 28,02 ha było zasadne, zgodne tak ze stanem faktycznym jak i przepisami ustawy, zawartymi przede wszystkim w art. 7 ust. 1 i 2.

Za nietrafne uznał Sąd I instancji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie korekty wniosku dokonanej przez skarżącego, a także przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

WSA wskazał, że odnośnie działki nr ewidencyjny [...], jak wynika z ustaleń stanu faktycznego, skarżący tej działki nie użytkował. W piśmie z dnia [...].10.2013 r., Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W., poinformował organ Agencji, że skarżący oświadczył, iż nie użytkuje rolniczo działki [...] o pow. deklarowanej 35,93 ha we wniosku z dnia [...].05.2013 r. Skarżący potwierdził to w odwołaniu, jak i w skardze, podnosząc jedynie, że miał taki zamiar, podejmując w tym kierunku określone nakłady.

Sąd I instancji podniósł, że wbrew twierdzeniem skarżącego, sam zamiar użytkowania przedmiotowego gruntu i ewentualne nakłady na zakup materiału siewnego, nie oznaczają użytkowania przedmiotowego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie oznaczają jego użytkowania w sposób uprawniających do przyznania wnioskowanej płatności. Nie mają także znaczenia dla sprawy przyczyny, powody nie zawarcia umowy dzierżawy tych gruntów.

W konsekwencji, powierzchnia działki zgłoszona we wniosku o płatności, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowością, nie mogła zostać uwzględniona jak powierzchnia kwalifikująca do płatności. Podobnie jak powierzchnia działki nr [...], z uwagi na przekroczenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności.

Za trafne uznano ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wpisanie niezgodnych z prawdą danych we wniosku o płatność w postaci wyższej powierzchni działek niż rzeczywista powierzchnia kwalifikowana do płatności skutkuje daleko idącymi negatywnymi dla wnioskodawcy konsekwencjami. Ich rodzaj uzależniony jest od rozmiarów stwierdzonych uchybień i może skutkować, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę odmowy przyznania jednolitych i uzupełniających płatności i zastosowania sankcji stanowi art. 60 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z nim, jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym wynosi ponad 20% obszaru zatwierdzonego, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art.

57. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe do spłaty saldo zostaje anulowane.

Powierzchnia zadeklarowana we wniosku (JPO i UPO) wynosiła 354,57 ha. Powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjne i wykluczeniu wyniosła 286,23 ha. Co oznacza, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 23,8759%. Zasadnie więc, zdaniem WSA odmówiono wnioskowanej płatności i zastosowano przewidziane powyższym przepisem sankcje.

Sąd I instancji podnosił, że jak wynika z pism skierowanych przez Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych odnośnie działek nr [...],[...], działki te w 2013 roku w ogóle nie były użytkowane rolniczo, stanowiły teren zachwaszczony, zakrzaczony, niewykoszonej łąki. Natomiast strona zadeklarowała we wniosku, iż uprawia na powyższych działkach roślinę w plonie głównym, która jest uprawniona zarówno do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Dopiero w wyniku konfliktu krzyżowego strona w dniu [...].11.2013 r. wycofała powyższe działki z wniosku. Strona wygrała przetarg nieograniczony na dzierżawę działek rolnych, jednakże umowa dzierżawy nie została zawarta, nie użytkowała tych działek a pomimo tego zgłosiła je do płatności.

Skarżący nie użytkował także działki [...], co wynika z jego oświadczenia z dnia [...].10.2013 r., czego nie neguje w odwołaniu i w skardze, a mimo tego zgłosił te grunty we wniosku do płatności. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji przemawia za przyjęciem, iż działania strony spełniały przesłankę celowego zawyżenia powierzchni w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem, iż działanie strony spełnia przesłanki umyślności, co do konsekwencji wypływających ze wskazania we wniosku powierzchni nieuprawnionych stanowi fakt, iż składając wniosek skarżący podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Strona była zatem świadoma obowiązków ciążących na niej w związku z otrzymaniem płatności.

W ocenie Sądu I instancji powyższe niewątpliwie pozwala uznać, jak to uczyniono w zakażonej decyzji, spełnienie przesłanki z art. 60 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 - celowego zawyżenia powierzchni w przedmiotowej sprawie. Za nietrafny uznano zarzut skargi dotyczący braku wykazania świadomego podjęcie określonych działań przez stronę dla osiągnięcia tego celu. W sprawie idzie bowiem o wskazanie zachowań strony, które na takie celowe działanie wskazują, a nie o ustalanie, jaki był rzeczywisty zamiar wnioskodawcy. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 60 rozporządzenie 1122/2009.

WSA powołując art.3 ustawy wskazał, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy bezpośredniej zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści.

Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, iż faktycznie był użytkownikiem spornych gruntów. Powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek producent deklaruje z własnej inicjatywy i własnoręcznym podpisem potwierdza prawdziwość danych pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania tych danych zgodnie ze stanem faktycznym. Organy Agencji mają przy tym za zadanie dokonać kontroli prawidłowości wniosku strony, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Tym samym, zarzuty naruszenia przez organ I i II instancji przepisów prawa procesowego, w tym art. 8, 80 k.p.a. były w ocenie WSA bezpodstawne.

W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł W. K., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. - art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie użytkował działki nr [...] podczas gdy z dokumentu urzędowego wydanego przez Agencje Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. wynika, że skarżący użytkował w/w działkę;
3. - art. 1 p.p.s.a. wzw.z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...].01.2014 r., pomimo dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwe rozpatrzenie przez ten Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności pominięcia dokumentu urzędowego wydanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. z dnia [...].10.2013 r. z którego wprost wynika, że brak jest przesłanek do zmniejszenia powierzchni na przyznanie płatności o działkę nr [...];
4. - art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...].01.2014 r., pomimo dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwe ustalenie, iż skarżący nie złożył we właściwym czasie oświadczenia o wycofaniu z systemu pomocy działek o numerach [...] i [...].
5. II. Na podstawie art. 174 pkt 1p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z:
6. - art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, pomimo iż skarżący dokonał korekty złożonego wniosku;
7. - art. 7 ust. 1-1a ustawy wobec nie przyznania należnej jednolitej płatności obszarowej;
8. - art. 7 ust. 2 ustawy wobec nie przyznania należnej płatności uzupełniającej;
9. - art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1222/2009 r., poprzez zastosowanie sankcji względem skarżącego pomimo braku występowalności przesłanek ją warunkujących;
10. - art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - poprzez błędne uznanie, iż skarżący złożył oświadczenia o wycofaniu z systemu pomocy działek o numerach 520/9 i 520/13 po powiadomieniu go przez organ administracji publicznej o nieprawidłowościach we wniosku lub po powiadomieniu go o zamiarze przeprowadzeniu kontroli, podczas gdy organ administracyjny wezwał jedynie skarżącego do złożenia wyjaśnień, tym samym organ nie powiadamiał o nieprawidłowościach, albowiem sam nie posiadał wówczas o nich wiedzy, lecz zbadanie tego pozostawił skarżącemu nadto wezwanie organu nie stanowiło powiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzeniu kontroli.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wywołane zatem skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga z kolei ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołanie podstaw kasacyjnych nie może zatem być gołosłowne, lecz wymaga uzasadnienia. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego – także wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wiążąc naruszenie tych przepisów z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 p.p.sa. ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Art. 1 p.p.s.a. zawiera zatem definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zatem zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, lecz z taką sytuacją nie ma w niniejszej sprawie do czynienia.

Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd I instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Przepisy art. 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólnoustrojowy, normują zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W szczególności wskazać należy, że w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w tym wniosku o przyznanie płatności oraz pisma skarżącego z dnia [...] października 2013 r. skierowanego do Agencji Nieruchomości Rolnych we W., w którym informuje on, że działka [...] nie była, ani nie jest użytkowana, a także treści wniesionego w sprawie odwołania, prawidłowo zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organu wskazujące, że działka ta nie była użytkowana, a sam zamiar użytkowania i ewentualne nakłady na zakup materiału siewnego, nie oznaczają użytkowania przedmiotowego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Wskazać także należy, nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego do czego zmierza uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granicy tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czego jednak autor skargi kasacyjnej nie wykazał.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania przed organem oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne.

Ponieważ powyższe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a więc ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być dokonana przez pryzmat przyjętych ustaleń faktycznych.

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 7 ust. 1-1a, ust. 2 oraz ust. 4 pkt 1), a także art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1222/2009 i art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

1. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z ust. 1a tego artykułu jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1. 1) (uchylony),
2. 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
3. 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)
4. - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wysokość bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni.

Art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 60 tego rozporządzenia, w przypadku gdy różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 wynika z celowych zawyżeń, to jeśli różnica ta przekracza 0,5 % obszaru zatwierdzonego lub 1 ha, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony na mocy art. 57, nie jest przyznawana w odniesieniu do danego roku kalendarzowego w ramach przedmiotowego systemu pomocy.

Ponadto, jeśli różnica ta wynosi ponad 20 % obszaru zatwierdzonego, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art.

57. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe do spłaty saldo zostaje anulowane.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie postawione w oparciu o przytoczone przepisy sprowadzają się do kwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu o bezskuteczności złożonej przez skarżącego w dniu 15 listopada 2013 r. korekty wniosku, wynikającej ze stwierdzonej wcześniej nieprawidłowości w postaci braku użytkowania działek oraz zgłoszenia jednej z działek także przez inny podmiot. O nieprawidłowościach tych skarżący został poinformowany w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z dnia [...] lipca 2013 r. Uznanie bezskuteczności korekty wniosku skutkowało wliczaniem wskazanych działek do całości areału objętego wnioskiem i w efekcie, w oparciu o wskazane przepisy implikowało zaakceptowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów.

Skarżący zarzuca błąd subsumcji przytoczonych wyżej przepisów do stanu faktycznego ustalonego w sprawie wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ administracji publicznej nie poinformował skarżącego o nieprawidłowościach albowiem sam nie posiadał wiedzy o tym czy w ogóle nieprawidłowości istnieją. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zwrócenie się przez organ administracji publicznej do skarżącego było próbą uporządkowania powstałych rozbieżności nie zaś stwierdzeniem przez organ jakichkolwiek nieprawidłowości.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Możliwość wprowadzenia zmian w treści wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez rolnika została w oparciu o art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wyłączona w przypadku, kiedy to organ, a nie rolnik z własnej inicjatywy, dostrzegł błąd. Nie można uznać, że wezwanie do złożenia wyjaśnień wskazujące na dostrzeżone nieprawidłowości nie stanowi informacji o tych nieprawidłowościach. Wezwanie takie istotnie może umożliwić ich wyjaśnienie jeżeli informacje o nieprawidłowościach posiadane przez organ okażą się nieprawdziwe czy nieaktualne. Jeżeli natomiast wskazane nieprawidłowości zostaną potwierdzone korekta wniosku przez wyeliminowanie działek, których wskazane nieprawidłowości dotyczyły słusznie winna być uznana za bezskuteczną. Takie stanowisko organu słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, co z kolei implikowało zaakceptowanie podjętych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o przytoczone przepisy. Omawiane zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy zatem za bezzasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.