Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt. III SA/Łd 564/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddalił skargę.
Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że w dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa(dalej ARiMR) w Ł. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Pani H. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc finansowa została przyznana na dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych
Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny w sprawie:
W dniu 29 października 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo H. M., w którym oświadczyła, iż zamierza wybudować urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych o powierzchni/pojemności większej niż zadeklarowana we wniosku, ale wspomniane zmiany nie będą miały żadnego wpływu na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z planem dostosowania.
Następnie w dniu 2 listopada 2007 r. H. M. skierowała do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. pismo, w którym wyjaśniła, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia swój i męża zamierza przekazać gospodarstwo rolne córce. Zamiar ten uzależniony jest od zlikwidowania produkcji mleka we wspomnianym gospodarstwie, bowiem w dalszej perspektywie głównym kierunkiem rozwoju gospodarstwa ma być hodowla koni.
W dniu 27 grudnia 2007 r. H. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJW.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2008 r. nr [...],działając na podstawie art.162§2 k.p.a., uchylił w całości decyzję nr [...] o przyznaniu H. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku analizy materiału dowodowego ustalono, że producent mimo nie wykonania przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej usiłował nienależnie uzyskać drugą ratę płatności, nie dopełniając warunków, o których mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) dalej rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r..
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w dniu [...] maja 2005 r. decyzją nr [...] uchylił w całości wymienioną powyżej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. i umarzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż nie ustalono w sposób precyzyjny treści żądania strony, zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2007 r., zaś od tychże ustaleń uzależniony był dalszy tryb postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, iż jeśli w efekcie poczynionych ustaleń organ doszedłby do wniosku, że strona wnosi o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej płatność w trybie przewidzianym przepisem art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) to postępowanie winno zostać zakończone decyzją administracyjną wydaną w oparciu o wskazany art. 155 k.p.a., nie zaś wzmianką zamieszczoną w uzasadnieniu innej decyzji administracyjnej.
H. M. pismem z dnia [...] listopada 2008 r. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a., jednocześnie oświadczając, iż część otrzymanej płatności w ramach przyznanej pomocy finansowej została zwrócona na konto Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co potwierdza załączona do wniosku kserokopia wpłaty na konto bankowe ARiMR kwoty 6 175 złotych tytułem "zwrotu z tytułu dostosowania gospodarstwa specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych". Ponadto strona złożyła formularz zmiany wniosku o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE i zmieniony plan dostosowania gospodarstwa rolnego do tychże standardów, deklarując wyłącznie chęć uzyskania pomocy na dostosowanie gospodarstwa rolnego w zakresie przechowywania nawozów naturalnych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił zmiany w/w decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r.. Organ I instancji uznał, iż zmiana taka mogłaby naruszać interes społeczny, bowiem wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożony został przez H. M. po upływie terminu przewidzianego na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a wspominanego rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r..
Od powyższej decyzji H. M. wniosła odwołanie.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że decyzją o przyznaniu przedmiotowych płatności storna została zobowiązana do zrealizowania przedsięwzięć konkretnie oznaczonych we wniosku i w planie dostosowania. Zatem każda zmiana w zakresie tychże przedsięwzięć jest zmianą stanu faktycznego, a w takiej sytuacji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna.
Na powyższą decyzję H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009r. (II SA/Łd 755/09) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że H. M. złożyła oświadczenia zawierające niejednolite treści. Z jednej strony wskazała, że zrealizowała w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz, że w dniu w którym upłynął termin realizacji przedsięwzięcia, wielkość gospodarstwa osiągnęła poziom co najmniej 4 EJW (oświadczenie z 27 grudnia 2007 r.), z drugiej strony w piśmie z dnia 2 listopada 2007 r. wskazała, że nie zostało przez nią zrealizowane przedsięwzięcie wynikające ze "schematu mlecznego", mające polegać na poprawie warunków higienicznych udoju mleka, gdyż chciała zrezygnować z produkcji mleka. Organy powyższych kwestii nie wyjaśniły, a w uzasadnieniu decyzji wskazały jedynie, że uchylenie decyzji ostatecznej, a w efekcie przyznanie H. M. płatności tylko na "schemat nawozowy" mogłoby doprowadzić do obejścia prawa w celu uniknięcia konsekwencji przewidzianych § 10 ust. 1 rozporządzenia, natomiast uzasadnienie decyzji w ogóle nie zawiera oceny przesłanek, określonych w art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia okoliczności czy pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wprowadzili w błąd skarżącą, poprzez udzielenie jej nieprawidłowej informacji, odnoszącej się do terminu, w jakim mogła ona zrealizować przedsięwzięcie, w zakresie dostosowania gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych do minimalnych standardów, co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla prowadzonego przez nią gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie zarówno racje społeczne, jak i słuszny interes skarżącej wymagają rzetelnego ustalenia faktów, na które powoływała się skarżąca.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału ARiMR.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie wykazał jaki związek występuje pomiędzy racjami społecznymi i słusznym interesem skarżącej a wyjaśnieniem okoliczności,czy pracownicy Biura Powiatowego ARiMR wprowadzili w błąd skarżącą, poprzez udzielenie jej nieprawidłowej informacji odnoszącej się do terminu, w jakim mogła zrealizować to przedsięwzięcie w zakresie dostosowania gospodarstwa rolnego do wymogów weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych tj. do minimalnych standardów higieny. W ocenie kasatora ustalenie takiego faktu pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wydawane w trybie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej nie może być rozpatrywany w kontekście przesłanek o których mowa w art. 155 k.p.a. ponieważ wykracza poza granice stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Decyzją o przyznaniu płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE skarżąca została zobowiązana do zrealizowania konkretnie oznaczonych we wniosku i w planie dostosowania przedsięwzięć.
Każda więc zamiana w zakresie oznaczenia przedsięwzięć zadeklarowanych do realizacji jest zmianą stanu faktycznego a w takiej sytuacji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2011r. (sygn. akt II GSK 326/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Podkreślając, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania pierwotnego. W trybie nadzwyczajnym(art. 155 k.p.a.) zapada decyzja w sprawie tożsamej z zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Postępowania toczą się w tej samej, z punku widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (vide T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., str. 230; wyrok WSA w Warszawie z 17.03. 2004 r., sygn. akt III SA 2512/02 niepublikowany). Brak tożsamości sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym sprawia, że wydanie decyzji reformatoryjnej jest niedopuszczalne skoro skutkiem zastosowania art. 155 k.p.a. nie doszłoby do zmiany decyzji pierwotnej lecz do wydania nowej decyzji w innej sprawie administracyjnej.
NSA podkreślił, że stanowisko organu administracji publicznej przedstawione w zaskarżonej decyzji odnosi się także do przedstawionych wyżej kwestii, mimo iż sposób argumentacji jest mało precyzyjny. Natomiast Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanych wyżej zagadnień mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań stawianych przez art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż nie wystarczy w treści uzasadnienia ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie zaskarżonego wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt. III SA/Łd 564/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy decyzja o przyznaniu skarżącej finansowania na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej może być w trybie art. 155 kpa zmieniona poprzez przyznanie dopłat tylko w jednym schemacie (nawozowym), a uchylona w zakresie schematu mlecznego, o co wnioskowała Skarżąca.
Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. odnosi się do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty, lub nie upłynął termin, w którym obowiązki spoczywające na stronie miały zostać wykonane) oraz przy wydawaniu, których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Uznaniowość administracyjna nie uzasadnia wyjścia w drodze zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej poza granice wcześniej nią wyznaczone. Co w tej sprawie oznacza cofnięcie żądania przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych. Zagadnienie zmiany decyzji ostatecznej w tej części oznacza w istocie cofnięcie tego wniosku i "unieważnienie" powstałego stosunku prawnego.
Strona zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie, nie może zmieniać zakresu pierwotnego żądania. Nie może prowadzić celem wykonania jego zasadności dodatkowego postępowania dowodowego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być w zasadzie dokonywana tylko w graniach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2011 r. dopuścił możliwość zmiany pewnych elementów stanu faktycznego odmiennych od rozpatrywanych pierwotnie wydaną decyzją, ale nie znoszących ani nie tworzących nowych elementów – uprawnień lub obowiązków stron. Tak jak żąda tego skarżąca w tej sprawie. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art.155 k.p.a. nie można zmienić zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Pani H. M. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy - zgodnie z art. 188 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżanemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003/229/2273) poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten nie jest przepisem dopuszczającym zmianę decyzji o przyznaniu pomocy w trybie art. 155 k.p.a., a jedynie przepisem kompetencyjnym określającym organ rozstrzygający o pomocy;
- 2) § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005/17/42 ze zm.) poprzez niezasadne uznanie, że przedsięwzięcia określone w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wymienione w tym przepisie, mimo użycia przez ustawodawcę alternatywy łącznej "lub" dla określenia możliwości aplikowania o dofinansowanie na trzy schematy (nawozowy lub mięsny lub mleczny) nie mogą być zgodnie z wolą wnioskodawcy i wykładnią użytego spójnika "lub" rozdzielane;
- 3) § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005/17/42 ze zm.) dalej rozporządzenie RM - w brzmieniu obowiązującym przed 9 sierpnia 2006 r., tj. przed zmianami dokonanymi Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej...(Dz. U. 2006/142/1016)) poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się zmianie decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej dopłaty w trybie art. 155 k.p.a.;
- 4) § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005/17/42 ze zm.) dalej rozporządzenie RM po zmianach - w brzmieniu obowiązującym po 9 sierpnia 2006 r., tj. po zmianach dokonanych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej...(Dz. U. 2006/142/1016)) poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się zmianie decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej dopłaty w trybie art. 155 k.p.a.;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. przepisu § 3 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz przepisu art. 5 ust. 2 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003/229/2273) poprzez niezasadne uznanie, że przepisy są przepisami szczególnymi uniemożliwiającymi zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej;
- 2) art..145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 3, 80, 107 k.p.a. poprzez brak badania przez Sąd przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zakresie rozpatrywania dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w kontekście braku dokonania przez organ oceny istnienia tej przesłanki na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
- 3) art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.155 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak badania przez Sąd przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zakresie rozpatrywania dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w kontekście braku badania naruszeń organów w zakresie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i braku czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a także udzielania skarżącej błędnych informacji mających wpływ na jej zachowanie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że organ administracji nie zaniedbał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz w związku z powyższym na przyjęcia, że decyzje organów administracji zostały wydane bez uchybienia przepisów art. 155, 7, 9, 77 § 1 i 3, 80, 107 k.p.a.;
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania okoliczności rozpatrywania przez Sąd przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zakresie rozpatrywania dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także brak wyjaśnienia czy i jakie przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;
W uzasadnieniu skargi kastor wskazał, że w jego ocenie istnieje możliwość uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przy wnioskach o uchylenie lub zmianę decyzji wydanej na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. (II GSK 310/09), w którym NSA przesadził co do zasady możliwość stosowania omawianego przepisu. Wprawdzie w wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. (II GSK 310/2009) Sąd zauważył, że: "niezrealizowanie przedsięwzięcia w terminie ustalonym w planie dostosowania skutkuje tym, iż nie jest możliwa zmiana decyzji o przyznaniu tej płatności w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o jej zmianę został złożony po upływie terminu realizacji przedsięwzięcia.", jednakże w sprawie ze skargi H. M. zachodzi sytuacja wyjątkowa, którą WSA powinien wziąć pod uwagę i która powoduje, że złożenie przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji po terminie na wykonanie wnioskowanego przedsięwzięcia nie powinno stać na przeszkodzie w stosowaniu art. 155 k.p.a. Sytuacja ta, to podkreślana przez skarżącą od pierwszego pisma w sprawie zmiany decyzji, tj. od pisma z dnia 2 listopada 2007 r. okoliczność, że działająca w zaufaniu do organów administracji skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w Ł. co do faktu przedłużenia terminów na realizację przedsięwzięć objętych przyznanym skarżącej dofinansowaniem.
Kastor wskazał ponadto, że Sąd badając przesłanki z art.155 k.p.a. nie rozpatrywał w ogóle przesłanki istnienia "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" ograniczając się do stwierdzenia o braku potrzeby ich badania z uwagi na "skonsumowanie decyzji". Tymczasem: przepis art. 155 k.p.a. nakazuje zawsze rozpatrywać także i tę przesłankę (łącznik "i" w przepisie art. 155 k.p.a.). "Konsumpcja decyzji" i złożenie wniosku po okresie dwunastu miesięcy od przyznania dotacji wynikała właśnie z błędnej informacji organów administracyjnych, a następnie z braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie.
W ocenie kasatora doszło również do naruszenia art.141§ 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania okoliczności rozpatrywania przez Sąd przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zakresie rozpatrywania dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także brak wyjaśnienia czy i jakie przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach prawa materialnego jak i procesowego.
Na wstępie należy wskazać, że Sad I instancji rozpoznając powyższą sprawę związany był wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011r. (sygn. akt II GSK 326/10).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy mogła być dokonana zmiana decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu Pani H. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w trybie art.155 k.p.a.. Pomoc finansowa został przyznana na dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych, a więc w schemacie mlecznym i nawozowym.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. skarżącej została przyznana pomoc finansowa na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE (w schemacie nawozowym i schemacie mlecznym) na podstawie § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Nie jest też kwestionowany fakt, iż decyzja ta została skarżącej doręczona 16 czerwca 2006 r. oraz to, że przedsięwzięcie objęte przyznaną pomocą finansową nie zostało w pełni zrealizowane w terminie wynikającym z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r.- nie zrealizowano przedsięwzięcia w schemacie mlecznym. Bezspornym przy tym jest, iż skarżąca z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art.155 k.p.a. wystąpiła dopiero w dniu 14 listopada 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 310/09 rozważał już kwestie związane z możliwością zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. W wyroku powyższym podkreślono miedzy innymi, że " W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przepisy szczególne, o których mowa w art. 155 k.p.a., nie muszą wprost zakazywać zmian. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że taki zakaz może być wyprowadzony np. z treści przepisu, który normuje sytuacje jakie leżą u podstaw ewentualnego wzruszenia decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. III SK 23/08 w ZSNA 2009/4/25, wybór A. Wróbel, oprac. D. Miąsik).
W przypadku rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że warunki i tryb udzielania, a także, co istotne, zwracania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zostały wyraźnie określone w rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. W ostatnio powołanym akcie prawnym kompleksowo zostały uregulowane kwestie związane z wypłatą poszczególnych rat płatności przyznanej pomocy finansowej, a ponadto dotyczące niezrealizowania przez producenta rolnego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia wynika, iż termin realizacji przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.(....)
Treść regulacji zawartych w omawianym rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. pozwalała przyjąć, że uregulowanie przez prawodawcę trybu zwrotu przyznanych płatności wskutek niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie ustalonym w planie dostosowania skutkuje tym, iż nie jest możliwa zmiana decyzji o przyznaniu tej płatności w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o jej zmianę został złożony po upływie terminu realizacji przedsięwzięcia. Z istoty uregulowań dotyczących przyznania pomocy finansowej zgodnie z planem dostosowania wynika, że nie można domagać się zmiany decyzji - co do warunków przyznania płatności po upływie terminu, w którym określone przedsięwzięcia miały zostać zrealizowane. A contario przyjąć należy, że taka zmiana mogłaby być dopuszczalna w sytuacji, gdyby wniosek został złożony przed upływem terminu określonego w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Wówczas obowiązkiem organów byłoby także rozważenie, czy za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.,,
Powyższy pogląd w pełni podziela skład Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Jak wyżej zostało wykazane skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji dopiero 14 listopada 2008 r. a więc ponad rok po upływie terminu do realizacji przedsięwzięcia w schemacie mlecznym. Również pierwsze informacje skarżącej o ewentualnej możliwości odstąpienia od realizacji przedsięwzięcia w schemacie mlecznym pochodziły z dnia 2 listopada 2007 r., a wiec zostały podjęte po upływie terminu do realizacji przedsięwzięcia w schemacie mlecznym, który upłynął w niniejszej sprawie w dniu 30 czerwca 2007 r.
Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie nie istniała możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślenia wymaga również, co słusznie zauważył, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 326/10), Sąd I instancji, że strona dążąc do zmiany decyzji w tym trybie, nie może zmieniać zakresu pierwotnego żądania. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art.155 k.p.a. nie może sanować obejścia prawa.
Z przyczyn wyżej wskazanych nie można uznać za trafne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. przez uznanie, że jako przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w trybie art. 155 k.p.a., a także zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. po zmianach przez uznanie, że jako przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w trybie art. 155 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, gdyż skarżąca domagała się zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym,którego zastosowanie uwarunkowane było treścią rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., o czym była mowa powyżej, ponadto wskazany przepis ustawy zawiera również regulację dotycząca kompetencji, gdyż wskazuje organ uprawniony do wydania decyzji, o których mowa w powyższym przepisie.
Również zarzut dotyczący naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. nie znajduje uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że z treści powyższej regulacji wynika możliwość wyboru schematów w, zakresie których można ubiegać się o przyznanie dofinansowania. Jednakże z treści dalszych regulacji, o czym była mowa powyżej, pozwala przyjąć, że niemożliwym jest zmiana decyzji w trybie art.155 k.p.a., w sytuacji, gdy wniosek o zmianę został złożony po upływie terminu realizacji przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga również w tym miejscu fakt, że termin realizacji przedsięwzięcia w schemacie mlecznym nie uległ zmianie wraz ze zmianą rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r.,która nastąpiła od 9 sierpnia 2006 r.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można również przyjąć, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. przepisu § 3 pkt 3 § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003/229/2273) poprzez niezasadne uznanie, że przepisy są przepisami szczególnymi uniemożliwiającymi zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Powyższe wywody wskazują, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia przez Sąd i instancji zaskarżonej decyzji, a wskazane powyżej przepisy zostały zastosowane w sposób prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika w żaden sposób, aby skarżąca zwracała się do organu, po zmianie rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., z prośbą o wyjaśnienie, czy zmieniła się jej sytuacja odnośnie terminu realizacji przedsięwzięć w schemacie nawozowym i mlecznym. Same twierdzenia skarżącej bez poparcia ich dowodami nie mogą świadczyć o naruszeniu przez organ art. 9 k.p.a. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że skarżąca była zorientowana o zmianach dotyczących terminu realizacji przedsięwzięcia odnośnie schematu nawozowego, gdyż oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJW złożyła w dniu 27 grudnia 2007 r., a więc tuż przed upływem wydłużonego terminu na realizację przedsięwzięcia w schemacie nawozowym.
Tak więc należy przyjąć,że skarżąca miała świadomość zmiany rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. co do terminu realizacji przedsięwzięcia w schemacie nawozowym. Natomiast skarżąca żaden sposób nie wykazała, że organy odmówiły jej informacji co do terminu realizacji przedsięwzięcia w schemacie mlecznym, bądź udzieliły jej w tym zakresie błędnych wskazań. Podkreślenia wymaga także,że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek pism skarżącej świadczących o próbie pozyskania przez nią informacji w tym zakresie. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sadu administracyjnego nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art.155 k.p.a. 7, 9, 77§ 1 i 3, 80, 107 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w niniejszej sprawie został sporządzony w sposób prawidłowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwierało wszelkie konieczne elementy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w punkcie II 5 petitum skargi kasacyjnej. Wyraźne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na niemożność zastosowania do ustalonego stanu faktycznego art. 155 k.p.a. czyni zbędnym rozważanie przesłanek istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy chybione są też zarzuty dotyczące braku badania w zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ukształtowany należy uznać pogląd, że skuteczne kwestionowanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest możliwe, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wszystkich elementów wymaganych prawem, przez co nie pozwala na kontrolę instancyjną, a także uniemożliwia stronie formułowanie zarzutów kasacyjnych wobec tego orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..