Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek stwierdzając, że istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.
Decyzją z dnia 16 września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 sierpnia 2004 r.
Pani B. B. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa, iż podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego w nagłówku oraz zwrot zawarty w sentencji "orzekam". Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład, a o takiej drodze pouczono w rozstrzygnięciu wydanym przez organ I instancji.
Opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, tj. art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w II instancji.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wydana w I instancji decyzja Zakładu zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia poprzez wskazanie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Sąd wskazał, że przepis powyższy nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", tj. w rozumieniu k.p.a.: Prezes, wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.
Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra".
Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest dokonanie takiej interpretacji definicji "ministra", która umożliwiłaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.
Sąd stwierdził, że tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje i wykluczona jest także możliwość zaskarżenia decyzji do sądu powszechnego. W sprawie nie znajduje także zastosowania art. 83 a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost jego treści.
Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 123 u.s.u.s. Powołane przepisy k.p.a. stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołanie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych stosunku do Zakładu, jednakże z treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne.
Sąd stwierdził nieważność decyzji wydanej w II instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.
Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał również na naruszenie innych przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA naruszył ten przepis stwierdzając nieważność decyzji w sytuacji gdy brak jest do tego podstaw prawnych, albowiem nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż:
1/ niewłaściwie zastosował art. 17 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej, 2/ dokonał błędnej wykładni art. 127 § 3 k.p.a. i art. 180 k.p.a. w związku z art. 181 k.p.a. i art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s., wskutek uznania, że wyżej wymienione przepisy nie wykluczają składania odwołań w trybie art. 127 § 1, skoro expresis verbis z przepisów tych wynika, że odwołanie w tej kategorii spraw nie przysługuje zarówno w trybie odwołań do Sądu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z k.p.c. jak i odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. oraz wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie niewłaściwy tryb ponownego rozpoznania sprawy, 3/ nie zastosował art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s., wobec czego przyjął błędną interpretację art. 127 § 3 k.p.a. przyjmując, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. i Prezes ZUS nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Skarżący wywodzi na podstawie art. 180 § 1 k.p.a., iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zawsze ten organ będą określały przepisy odrębne. Taki przepis zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, należy go jednak analizować wraz z ratyfikowaną przez Polskę w 2003 r. Konwencją MOP nr 102, w szczególności z art. 70 tejże Konwencji. Przepis ten udziela stronie możliwości odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji gdy powołane są sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Zdaniem więc organu wyłączony jest tryb administracyjny (do organu wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo wniesienia sprawy do sądu.
W ocenie organu bezspornym jest, że zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. W przypadku decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek –oraz decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych –odwołanie nie przysługuje, o czym mówi art. 83 ust.
4. Od wydanych w tym trybie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy więc zastosować art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek taki jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu, gdy nie przysługuje od niej odwołanie, gwarantowany przepisami art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a.
Zatem stronie zanim skieruje skargę do sądu przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS. Organ stwierdza, że nie jest to wyjątkowe rozwiązanie, gdyż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w kilku miejscach przyznaje Zakładowi prawo do działania z uprawnieniami organu nadzorczego (np. art. 83a-83c).
Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika zdaniem organu również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.