Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 519/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę R. T. Sp. z o.o. w P. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W.[...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] udzielającej spółce R. T. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, w części dotyczącej zmiany lokalizacji dwóch punktów gier.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco.
- 1. Dyrektor Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. udzielił spółce R. T.M, zwanej dalej stroną albo spółką, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (dalej również: a.n.w.) na terenie województwa [...].
- 2. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. strona wystąpiła o zmianę ww. decyzji ostatecznej poprzez zmianę zezwolenia w części dotyczącej lokalizacji dwóch miejsc urządzania gier.
- 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. organ odmówił zmiany powyższej decyzji z dnia [...] marca 2009 r.
- 4. Po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej we W. (DIC) utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu DIC wskazał, że modyfikacja zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotycząca zmiany miejsca urządzenia gry jest niedopuszczalna wobec treści art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej u.g.h.). Organ wyjaśnił, że podnoszona w odwołaniu kwestia bezpośredniej skuteczności unijnego porządku prawnego we wszystkich państwach członkowskich, oparta na zasadzie nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, ma zastosowanie, gdy w zakresie interpretacji na tle jakiejś dziedziny prawa objętej prawem wspólnotowym, pojawia się w praktyce polskiej rozbieżność z interpretacją stosowaną w ramach Wspólnot Europejskich. Według organu, zasada nadrzędności prawa unijnego miałaby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby prawo krajowe nie uregulowało danego zagadnienia lub w przypadku zaistnienia niezgodność prawa krajowego z prawem unijnym. Wynika to, zdaniem organu, z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym: umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taka zależność nie zachodzi jednak w rozpatrywanej sprawie. Organ podkreślił, że skoro od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h., która w sposób szczegółowy uregulowała zagadnienie gier w przepisach krajowych, to organy celne są zobligowane do jej stosowania. Zdaniem organu, przepisy tej ustawy nie wymagały notyfikacji w trybie dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. Organ zwrócił również uwagę, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności przepisów prawnych, co do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o ich sprzeczności z Konstytucją. Według DIC, w rozpatrywanej sprawie brak jest takiego orzeczenia, odnośnie do przepisów prawnych, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja. Niezasadny jest zatem według organu zarzut, że przepisy podważane w odwołaniu są niezgodne z Konstytucją RP. Dla wsparcia takiego twierdzenia organ odwołał się do konkretnych orzeczeń sądów administracyjnych. Organ nie dopatrzył się także niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z art. 2 i z art. 8 Konstytucji, dochodząc do wniosku, że organy celne były zobowiązane zastosować rozwiązania normatywne przewidziane we wspomnianej ustawie przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawie.
- 5. WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi spółki, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że spór między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy będący podstawą odmowy zmiany lokalizacji punktów gier określonych decyzją dotyczącą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 129 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz. U. UE. L. 98.204.37 ze zm. zwanej dalej: dyrektywą nr 98/34/WE) i czy wobec tego, przed wejściem w życie, powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej dyrektywy. Według Sądu I instancji, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, nie jest do utrzymania kategoryczne stwierdzenie, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, wedle którego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE. Zdaniem WSA we Wrocławiu, motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozmijają się w sposób zasadniczy z argumentami przedstawionymi w powołanym wyroku ETS, a obrona takiego stanowiska, bez poddania analizie skutków wspomnianego wyroku, stawiałaby pod znakiem zapytania prawidłowość orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Sąd I instancji przypominał, że z treści ww. wyroku ETS wynika, że wprowadzone przez ustawę o grach hazardowych ograniczenia same przez się nie oznaczają, że przepisy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. mają charakter norm technicznych. Według WSA we Wrocławiu, Dyrektor Izby Celnej wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń, o których mowa w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE. Przede wszystkim nie ustalił, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda obie strony niniejszego sporu sądowego przedstawiły swoje stanowiska w tym przedmiocie w obszernych pismach procesowych, poglądy te nie zostały jednak wsparte konkretnymi ustaleniami poczynionymi w ramach czasowych postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji, ustaleniami, które pozwalałyby na weryfikację ich poprawności i zasadności przez Sąd. Według Sądu I instancji, powyższe ustalenia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa krajowego (art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22; art. 2 i art. 61; art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP) na obecnym etapie postępowania rozważania tej materii są bezprzedmiotowe. Zdaniem WSA we Wrocławiu, w rozpoznawanej sprawie – wobec konieczności wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy wskazane przepisy mają charakter norm technicznych, nie ma również podstaw do zwieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (w sprawie P 4/11) pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sformułowanego przez ten Sąd w sprawie II SA/Po 549/10.
- 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Celnej we W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 749), zwanej dalej O.p., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak jest w niej ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie do żadnych uchybień w zakresie procedury nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zebrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do zbadania, czy zachodzą przesłanki do odmowy skarżącemu zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego w zakresie dwóch punktów gier,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 129 u.g.h., mimo że taki obowiązek nałożył na sądy krajowe Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. wydanego w sprawach połączonych C—213/11, C-214/11 i C—217/11, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia, czy przepisy art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 u.g.h., na podstawie, których organ wydał decyzję w niniejszej sprawie, mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., zwanej dalej dyrektywą 98/34/WE, a w konsekwencji, czy podlegały notyfikacji przez Komisję Europejską. Sąd orzekający w niniejszej sprawie bezpodstawnie bowiem pozostawił kwestię do rozstrzygnięcia organowi, a tym samym nie ocenił legalności działania tego organu na płaszczyźnie zgodności jego działania z prawem materialnym,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się, w treści uzasadnienia, do dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku TSUE, przedstawionych w pismach procesowych z dnia 15 listopada 2012 roku oraz z dnia 29 stycznia 2013 roku.
Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor skargi przedstawił w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa procesowego (art.174 pkt 2 p.p.s.a.) a z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. o odmowie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie lokalizacji punktów gier stwierdził, że ocena przepisu art. 135 ust.2 u.g.h. w aspekcie wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i stwierdzenie, czy to uregulowanie ma charakter techniczny należy do organu.
Z kolei Dyrektor Izby Celnej we W., zarzucając WSA we Wrocławiu uchylenie się od oceny, co do charakteru powyższego przepisu przejściowego, wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana przed 19 lipca 2012 r., a zatem z istoty rzeczy w toku postępowania administracyjnego organ nie mógł przeprowadzić stosownej oceny z uwzględnieniem wskazówek zawartych w powyższym wyroku Trybunału. Organ zauważa przy tym, że uczynił to w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, odpowiadając na zarzuty skarżącej spółki, która wyraża pogląd, że ww. przepis jest przepisem o charakterze technicznym. Dyrektor Izby Celnej podkreśla jednocześnie, że wydając zaskarżoną decyzję miał na uwadze dyrektywę nr 98/34/WE, co wynika wprost z treści podjętego rozstrzygnięcia, a z poczynionych w uzasadnieniu decyzji rozważań wynika, że organ wyraził stanowisko, iż wzmiankowany przepis przejściowy nie wymagał notyfikacji i mógł być zastosowany względem spółki R. T. Uwzględniając sposób podejścia Sądu I instancji do rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, za usprawiedliwione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, które w wadliwości uzasadnienia wyroku upatrują niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Lektura zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd I instancji niedostatecznie wnikliwie przeanalizował zarówno stanowisko organu, jak i wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał stwierdził - zalecając sądowi krajowemu dokonania ustaleń, czy przepisy przejściowe mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów, że sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą być używane (pkt 38 wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie przychyla się do już utrwalonego w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 u.g.h. technicznego charakteru (por. m.in. wyroki NSA z 28ښpaździernika 2015 r., sygn. akt II GSK 1624/15, sygn. akt II GSK 1628/15; sygn. akt II GSK 1617/15, z 5 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 1623/15).
Jak stwierdził TSUE w pkt 34 ww. wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań", przy czym te inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy mają charakter przepisów technicznych.
Trybunał uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zauważyć również należy, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się bowiem liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń w czasie, dozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci.
Rzecz jasna, że ewentualne ograniczenia muszą następować z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem Sądu, w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione (por. wyrok NSA z 18 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1599/15). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1629/15, przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. W wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78).
Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów należy uznać, że przepis przejściowy, jakim jest art.135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego, a w konsekwencji brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 4/11), w myśl którego przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, choć nie ulega wątpliwości, że wyrok ten nie może mieć przesądzającego znaczenia dla rozpatrzenia kwestii odnośnie do technicznego charakteru ww. przepisu.
Pominięcie przez Sąd I instancji omówionej kwestii, w sytuacji gdy ocena spornego w sprawie zagadnienia (techniczności/nietechniczności przepisu przejściowego) ma odnosić się do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie, czyni stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekompletnym, a więc takim, które nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do prawidłowości wskazania i wyjaśnienia prawnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia.
Ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji powinien odnieść się do spornego w sprawie zagadnienia, co wymaga również wyczerpującego odniesienia się do argumentów przedstawionych przez organ administracji, a w sytuacji uznania ich za niezasadne i nieprzydatne, wyjaśnienia motywów tej oceny.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).