Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1634/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - zwanej dalej "u.g.h."), który stanowi, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. W uzasadnieniu decyzji organ, odpowiadając na zarzuty strony dotyczące naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym poprzez zastosowanie ustawy o grach hazardowych sprzecznej z głównymi zasadami traktatowymi, podał, że nie posiada instrumentów pozwalających na dokonywanie oceny zgodności prawa wspólnotowego z przepisami krajowymi.
Stwierdził, że gdy ustawa o grach hazardowych jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym i ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją ani też Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie orzekł jej wprowadzenia jako niezgodnego z prawem wspólnotowym, a zgodnie z obowiązująca krajową normą prawną organy władzy publicznej są zobowiązane ją stosować, tym samym zarzuty strony odnoszące się do niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP oraz Traktatem o Unii Europejskiej, były nietrafne.
M. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 1, 2 i 3, art. 135 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz art. 1 pkt 3, 4 i 11, art. 8 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s.
37) i podniósł, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, stwierdził, iż przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.
Sąd I instancji zauważył następnie, że TSUE uznał w tym wyroku, iż przepisy przejściowe u.g.h. należy uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, ponieważ zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Trybunał dodał, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.
Zdaniem Sądu I instancji, uznanie art. 14 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny nie oznacza automatycznie, że przepisy zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, są również przepisami technicznymi. Ostateczna ocena, czy przepisy te mogą być uznane za przepisy techniczne uzależniona została od dodatkowych ustaleń pozwalających odpowiedzieć na pytanie, czy zakazy te mogą wpływać na obrót tymi automatami, zaś ustaleń tych powinny dokonać organy administracji.
Sąd I instancji stwierdził następnie, że w przypadku ustalenia, iż dane krajowe regulacje mają charakter techniczny i w związku tym, że nie zostały notyfikowane Komisji, organy nie będą się mogły na nie powoływać wobec jednostek.
Sąd zwrócił ponadto uwagę, na orzeczenia TSUE, w których Trybunał zwracał uwagę na możliwość naruszenia przez przepisy ustawy o grach hazardowych ogólnych zasad wspólnotowych związanych ze świadczeniem usług.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że organ nie przeprowadził właściwych ustaleń, które powinny zmierzać do tego, czy przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34. Po drugie, przyjmując już, że nie jest to przepis techniczny nie rozważył, czy regulacja taka nie prowadzi do naruszenia zasad traktatowych.
Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1634/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ustawy - Ordynacja podatkowa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ podczas rozpoznawania sprawy powinien zignorować obowiązujący przepis prawa, tj. art. 138 ust. 1 u.g.h.
Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 138 ust. 1 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie,
- 2. art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie i niezastosowanie się do wyroku TSUE.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wątpliwość dotycząca technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. powinna zostać rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organy mają natomiast obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją i przepisami prawa międzynarodowego.
Organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sporne przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych.
Ponadto zdaniem organu, nawet w przypadku ewentualnego uznania przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny, nie jest możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia (pozytywnego dla Strony). Pominięcie i niezastosowanie tego przepisu nie spowoduje bowiem w sposób automatyczny zastosowania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, z uwagi na fakt jej uchylenia i wyeliminowania z obrotu prawnego przepisem art. 144 u.g.h. z dniem 1 stycznia 2010 r.
Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione.
Zarzuty skargi kasacyjnej polegają przede wszystkim na zakwestionowaniu przez organ stanowiska Sądu I instancji zawierającego zalecenie dla organu co do wyjaśnienia kwestii technicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Dyrektor Izby Celnej w K., utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stwierdził, że ustawa o grach hazardowych jest obowiązującym powszechnie aktem prawnym, zaś ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją ani też Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie orzekł jej wprowadzenia niezgodnie z prawem wspólnotowym.
Ponadto organ podniósł, że nie posiada instrumentów pozwalających na dokonywanie oceny zgodności prawa wspólnotowego z przepisami krajowymi. Z tego względu Sąd I instancji, uwzględniając skargę na tę ostateczną decyzję organu, powołał się na obowiązujący w Polsce model sądowej kontroli administracji publicznej polecił organowi ustalenie i wyjaśnienie – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, czy art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wypełnia określone przez TSUE we wspomnianym wyroku kryteria uznania go za przepis techniczny. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie co do tego, że sporny przepis art. 138 ust. 1 ustawy ma charakter techniczny.
Naczelny Sąd Administracyjny przypominał już wielokrotnie, przy okazji spraw dotyczących problemu charakteru technicznego przepisów ustawy o grach hazardowych, o funkcjach kontrolnych sądów administracyjnych w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., II GSK 150/11). Podkreślał, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań w tym zakresie. Do organu administracyjnego należy zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie do niego prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu rozpatrującego sprawę administracyjną oraz kończące je rozstrzygnięcie administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym i ewentualnie formułuje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).
Niewątpliwie organ administracyjny nie odniósł się w decyzji uchylonej przez Sąd I instancji dostatecznie wyczerpująco do kwestii technicznego charakteru art. 138 ust. 1 ustawy i co za tym idzie – do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, w świetle dyrektywy nr 98/34/WE. A zatem Sąd I instancji prawidłowo potraktował niewyjaśnienie tych okoliczności jako naruszenie prawa procesowego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w K. wypowiada się na rzecz stanowiska, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1 nie mają technicznego charakteru i w związku z tym nie podlegają notyfikacji, a ponadto, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji nie przesądza o niemożliwości ich stosowania. Te wywody – zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku są - z jednej strony przedwczesne, ponieważ Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie w tych kwestiach. Z drugiej zaś są spóźnione, jako że powinny się ewentualnie znaleźć w decyzji administracyjnej, zaskarżonej do Sądu I instancji.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.