Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. II SA/GL 274/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] września 2012 r.
Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo nałożył na skarżącego jako przedsiębiorcę karę pieniężną z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę w dniu [...] lipca 2012 r., nie naruszając przy tym prawa materialnego ani reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, interpretacja przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) prowadzi do wniosku, że podmiot wykonujący przewóz – aby uwolnić się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę – winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy przez kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszenie takie musi być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na powstanie których podmiot nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie nie dopatrzyły się przesłanek do zastosowania ww. przepisów. Pomimo wezwania przez organ I instancji do przedłożenia dowodów dla wykazania tych okoliczności i pouczenia o skutkach zaniedbania, skarżący złożył jedynie pisemne wyjaśnienia, z których wynikało, iż w momencie podjęcia pracy, kierowca był zobowiązany do przestrzegania przepisów czasu pracy i został w tym względzie przeszkolony, lecz kontrola przestrzegania tych przepisów dokonywana jest dopiero po zakończeniu pracy na terenie bazy i odczytaniu karty kierowcy.
Do pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący nie dołączył jednak żadnych dokumentów. Dopiero do odwołania dołączono odpis umowy o pracę z dnia [...] grudnia 2010 r., oświadczenia J. N. z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r. o zapoznaniu się z przepisami prawa i zobowiązaniu się do ich przestrzegania oraz kartę opisu pracy na stanowisku.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji odniósł się do przełożonych dokumentów, stwierdzając, że nie mogą one stanowić podstawy do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, gdyż ma on obowiązek organizowania pracy kierowcy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika wprost, że skarżący nie stosuje żadnych metod kontroli kierowców w trasie. W niniejszej sprawie nie wiadomo też, w jaki sposób zaplanowano trasę przejazdu N.-N. i kiedy dosiadł się drugi kierowca, a więc czy kierujący pojazdem w ogóle miał możliwość odebrania 9-godzinnego nieprzerwanego wypoczynku.
W ocenie Sądu, skrócenie przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 4 godziny i 12 minut jedynie wskutek złego obliczenia, wydaje się mało prawdopodobne z uwagi na znaczny przedział czasowy. Ponadto, skarżący nie przedłożył regulaminu wynagradzania, który wskazywałby jakie inne – wynikające z umowy o pracę, obok wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 1500 zł brutto –składniki dodatkowe wynagrodzenia otrzymywał Jarosław Nicia. Powyższe oznacza, że strona nie wykazała stosowania prawidłowych zasad wynagradzania, które nie zachęcają do naruszania przepisów wspólnotowych.
W konsekwencji, skarżący nie wykazał przesłanki, o której mowa w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż jego pisemne wyjaśnienia i dokumenty dołączone dopiero do odwołania nie dają podstaw do przyjęcia, że prawidłowo zorganizował on trasę przejazdu w dniu 12 lipca 2012 r., kontrolował w trasie pracę kierowcy i zastosował prawidłowe zasady wynagradzania, które zapobiegałyby naruszaniu czasu pracy kierowców. Zdaniem Sądu, trafnie też wywiódł organ odwoławczy, że brak jest przesłanek z art. 92c ust. 1 tej ustawy.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy przeanalizował dołączone do odwołania dokumenty i w żaden sposób nie naruszył reguł z art. 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), uznając, że skarżący nie wykazał okoliczności ekskulpujących, gdyż z istoty kierowca sam prowadzi pojazd, a więc praktycznie w każdym wypadku skrócenie czasu odpoczynku jest wynikiem jego działań. Organ odwoławczy wskazał też jednoznacznie na wadliwą organizację pracy poprzez brak kontroli kierowców w trasie. Skoro zaś, oprócz ogólnych twierdzeń co do prawidłowego zaplanowania i zorganizowania trasy przejazdu, skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych faktów i dowodów w tej kwestii, ani też nie przedłożył regulaminu wynagradzania, nie sposób uwzględnić zarzut naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej.
W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył M. M. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1, art. 92b, art. 92c ustawy o transporcie drogowym oraz art. 32 Konstytucji RP.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas gdy osobą, która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego, który pomimo prawidłowo zaplanowanej i zorganizowanej trasy, skrócił odpoczynek dobowy bez wiedzy i zgody skarżącego jako pracodawcy. W sprawie należało zastosować przepisy art. 92b i art. 92c, bowiem wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy, gdyż dołożył on należytej staranności w zorganizowaniu i zaplanowaniu trasy przejazdu włącznie z okresami odpoczynku kierowcy, co wynika z akt sprawy. Obciążając odpowiedzialnością skarżącego mimo braku jego winy, przy jednoczesnym zawinieniu osoby bezpośrednio wykonującej przewóz, naruszono zasadę równego traktowania wszystkich obywateli.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zaś wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony jako niezgodny z prawem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów. Podał, że złożona skarga kasacyjna jest nieuzasadniona a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.
Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), braku zastosowania art. 92b i 92c tej ustawy a także naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Chodzi o odpowiedzialność pracodawcy względem zatrudnionego pracownika.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakładająca karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że w sprawie nie podważono poczynionych przez organ ustaleń faktycznych skutkujących uznaniem, że doszło do wskazanych w decyzjach naruszeń i kto te naruszenia dokonał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zakwalifikował, kto ponosi odpowiedzialność za te naruszenia. Problem zatem w sprawie sprowadzał się jedynie do kwestionowania odpowiedzialności pracodawcy za działania zatrudnionego kierowcy. Chodziło o to, że kierowca łamie przepisy, nie czyni tego na polecenie czy za zgodą przedsiębiorcy, a zatem nie można sprowadzić odpowiedzialności pracodawcy do zasady ryzyka i karać za zawinione działania kierowcy, w sytuacji gdy kierowca przyznaje się do braku zastosowania się do przepisów o czasie pracy w załogach dwuosobowych.
W myśl powołanego wyżej art. 92 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2.000 zł. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości grzywien za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy. W ust. 5 tego przepisu określono zaś, że orzekanie w sprawie nałożenia grzywny, o której mowa także w ust. 1, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, a ust. 6 tego przepisu określił, że przepis ust. 1 stosuje się również w przypadku ujawnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego popełnionego za granicą, chyba że sprawca wykaże, iż za naruszenie została już nałożona kara. Oznacza to, że przepis ten reguluje odpowiedzialność karną, która w niniejszym postępowaniu nie była przedmiotem badania i leży poza kognicją sądu administracyjnego.
Potwierdzeniem tego jest również fakt, że decyzje, będące przedmiotem oceny Sądu I instancji, nie były wydane na tej podstawie prawnej. Nie można wobec tego zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni tego przepisu, skoro przepis ten nie był przedmiotem jego oceny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Spełniać musi określone ustawowo wymagania przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oznacza, że należy wskazać konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. W odniesieniu do przepisu rozbudowanego, który zawiera więcej niż jedną normę prawną i składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg przytoczenia naruszonego przepisu prawa uważa się za spełniony, jeżeli skarga kasacyjna wskazuje konkretną jednostkę redakcyjną przepisu zawierającą naruszoną przez Sąd normę, a więc podaje nie tylko numer artykułu ale również numer paragrafu, ustępu i punktu tego artykułu (J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, s. 382). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy skargi kasacyjnej. Powyższe uwagi odnoszą się właśnie do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów). Z tych względów zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów nie mogły być w tej sprawie rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, do którego odwołał się kasator. Nie kwestionując zasady wyrażonej w tym przepisie, trudno przyjąć, że przepis ten został naruszony w sprawie. Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym na podstawie omawianej ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia ich od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Dały temu wyraz istniejące, ugruntowane orzecznictwa sądów administracyjnych. Podobnie na ten temat wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. o sygn. SK 75/06 wskazał, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa.
Mają one znaczenie prewencyjne, a ich istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów. Oznacza to, że zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji nie została naruszona. Odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy ponosi przedsiębiorca. Na nim spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonaniu działalności gospodarczej się posługuje.
Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalono jako nieuzasadnioną. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 tej ustawy.