Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3475/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi "C." Spółki z o.o. w O., uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] lutego 2008 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w S. Strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C- 217/11 oraz brak notyfikacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej jako u.g.h.).
Minister Finansów postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm., dalej o.p.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Minister Finansów orzekając na skutek zażalenia skarżącej utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ stwierdził, że merytorycznie nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie zezwolenia, bowiem nie rozpatrywał sprawy pod kątem przesłanek do udzielenia zezwolenia, albowiem ustawa o grach hazardowych nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, lecz z uwagi na wyłączenie przepisem art. 138 ust. 1 u.g.h. możliwości przedłużania tych zezwoleń, odmówił, w oparciu o art. 165a o.p. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., wszczęcia postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 165a § 1 o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Użyty w omawianym przepisie zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Inne przyczyny, o których mowa w art. 165a § 1 o.p., to w szczególności brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści.
Zdaniem organu przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w tym zwłaszcza przepisy dotyczące udzielania zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi tej ustawy dotyczącymi tej właśnie kwestii, nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Przepisy te nie dotyczą bowiem bezpośrednio samych towarów jako takich, lecz określają jedynie pewne sposoby korzystania z określonych towarów w obrocie prawnym (co wprost przyznał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, pkt 29), a przy tym przepisy te mają charakter w pełni niedyskryminacyjny, a więc nie są one bardziej uciążliwe, prawnie lub faktycznie, dla towarów pochodzących z innych państw członkowskich w porównaniu z towarami krajowymi. W szczególności przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych nie dotyczą w sposób bezpośredni samych urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia tej działalności, w tym nie dotyczą one parametrów technicznych, użytkowych, wyglądu, wielkości itp. automatów do gier.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że Minister Finansów błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 165a § 1 o.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został wniesiony przez uprawnioną stronę postępowania, wobec czego przesłanka ta nie wymaga komentarza. Kolejną przesłanką pozwalającą organom na odmowę wszczęcia postępowania są inne przyczyny, których zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte.
W ocenie Sądu I instancji organ dokonał szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych w związku z ww. wyrokiem TSUE i uznał, że stanowi to okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia.
Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Finansów polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia w drodze procesowej - formalnej, a mianowicie za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania, narusza przepis art. 165a o.p. W drodze postanowienia doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zawiera szereg szczegółowych rozważań merytorycznych dotyczących wykorzystywania automatów do gry o niskich wygranych z punktu widzenia wyroku TSUE i zawartych tam wytycznych.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skarżącej, że ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, odnoszący się do stosowania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy, w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i polemiki z poglądami organu w szeregu istotnych poruszanych przez organ kwestiach w ramach toczącego postępowania administracyjnego, czego została de facto pozbawiona w przedmiotowej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. poprzez uznanie, iż możliwe jest merytoryczne procedowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier w salonie gier na automatach, w sytuacji gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust.
- 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a poprzednio obowiązująca ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc zgodnie z art. 144 u.g.h.
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 165a o.p. polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia przez Ministra Finansów na podstawie art. 165a o.p. o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte; w niniejszej sprawie postępowanie nie może być wszczęte ze względu na to, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonu gier, a ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust.
- 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), brak jest zatem przedmiotu postępowania;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 165a § 1 o.p. oraz art. 8, art. 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz art. 144 u.g.h. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 165a o.p., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo że - wbrew stanowisku Sądu - w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 165a § 1 o.p. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Finansów dokonał merytorycznego załatwienia sprawy za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania, co narusza przepis art. 165a o.p. podczas, gdy w postępowaniu Minister Finansów nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, a jedynie została wyjaśniona dopuszczalność powoływania się na wskazane we wniosku przepisy jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, co nie stanowi uchybienia wymogom uzasadnienia prawnego postanowienia i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonych postanowień; co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 o.p., stanowiącego, że organ podatkowy orzeka w sprawie decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej, poprzez uznanie przez Sąd, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach w sytuacji, gdy przepisy ustawy o grach hazardowych wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust.
- 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a przepisy Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji przewidują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 165a § 1);
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i 2 o.p. poprzez uznanie, iż sprawą administracyjną podlegającą, w drodze decyzji, rozstrzygnięciu co do istoty jest ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1, w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sytuacji, gdy analiza charakteru tych przepisów i ich wpływu na sprzedaż i obrót automatami do gier nie stanowi - wbrew stanowisku Sądu - przedmiotu sprawy w związku z wnioskiem strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier, którym tu jest ocena dopuszczalności - w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych - wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, która by podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 120 o.p., zgodnie z którym organy działają podstawie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa - w formie postanowienia - wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 165a § 1 o.p. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonych postanowień w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania i nie ma zastosowania art. 165a § 1 o.p. w sytuacji, gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia powołanego przepisu art. 165a § 1 o.p., w tym w szczególności z uwagi na powołanie przez Ministra Finansów w uchylonych przez Sąd I instancji postanowieniach przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie w stopniu, który pozwala ocenić słuszność i prawidłowość dokonanej subsumcji niespornego stanu faktycznego do normy prawnej wywiedzionej przez organ z przepisów powołanych w podstawie prawnej postanowienia;
- 7) art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, których w wyniku błędnej oceny prawnej nie da się pogodzić z ze stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi organu prowadzi do naruszenia prawa; Sąd w uzasadnieniu wskazał na merytoryczne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej wydaniem decyzji
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną opartą na obydwu podstawach kasacyjnych, wniesiono od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uznał, że w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, działanie organu, polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia na drodze procesowej (poprzez zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania) narusza art. 165a o.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 165a o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do powołanego przepisu, z chwilą doręczenia organowi żądania, wszczyna się wstępna faza postępowania w której organ bada, czy żądanie pochodzi od osoby uprawnionej oraz, czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacji uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, stosownie bowiem do treści art. 138 ust. 1 u.g.h., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane.
Mając na uwadze tę regulację obowiązującej ustawy o grach hazardowych oraz to, że strona podnosiła niedopuszczalność stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. ze względu na zaniechanie jego notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie dyrektywy 98/34/WE, konieczne stało się dokonanie oceny tej kwestii przez organ na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania. Należy zauważyć, że strona miała możliwość odnoszenia się do przeprowadzonej przez organ oceny w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niesłusznie uznał, że Minister Finansów w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę administracyjną.
W literaturze pojęcie sprawy administracyjnej jest definiowane jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (por. Tadeusz Woś Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, T. Kiełkowski Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s.32 – 34).
Stosownie do art. 207 o.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (§ 2). Zgodnie więc z powołanym przepisem głównym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.
W rozpoznawanej sprawie sprawa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach nie została rozstrzygnięta co do jej istoty. Minister Finansów nie badał przesłanek merytorycznych dotyczących samego przedłużenia dotychczasowego zezwolenia, powoływał się bowiem na wyraźny przepis zakazujący przedłużania zezwoleń udzielonych pod rządami poprzedniej ustawy (art. 138 ust. 1 u.g.h.). Podnoszone przez skarżącą zagadnienie obowiązywania art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z brakiem jego notyfikacji obligowało organ do rozważenia tej kwestii, w kontekście dopuszczalności wszczęcia postępowania.
W związku z tym nie można uznać, że Minister Finansów, stwierdzając, że art. 138 ust. 1 u.g.h. obowiązuje i musi być stosowany, a w konsekwencji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, załatwił sprawę przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, co do istoty (merytorycznie), w sposób formalny (procesowy).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd I instancji, przy powtórnym badaniu legalności zaskarżonego postanowienia, powinien ocenić stanowisko przyjęte przez Ministra Finansów, w tym odnoszące się do uznania, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).