Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 226/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 229/10 oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2005 rok.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. M. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, deklarując w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) 15 działek ewidencyjnych i w tabeli nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) 13 działek rolnych oznaczonych literami od "A" do "L".

W dniu [...] września 2005 r. działki rolne zadeklarowane we wniosku zostały skontrolowane metodą inspekcji terenowej. W wyniku kontroli ustalono, że część działek zadeklarowanych we wniosku została zgłoszona do przyznania wsparcia finansowego z tytułu ONW przez innego producenta rolnego – E. F. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2005. Rozstrzygnięcie to uchylone zostało w trybie nadzoru administracyjnego, decyzją Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., z dnia [...] marca 2007 r.

Następnie, w dniu [...] kwietnia 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego wznowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ze względu na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych temu organowi (nowym dowodem miałaby być decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2007 r.). We wznowionym postępowaniu wydane zostało, w dniu [...] września 2008 r. pierwszoinstancyjne orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2005. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone w trybie odwoławczym przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją tego organu wydaną w dniu [...] grudnia 2008 r., ponieważ po uchyleniu przez ten organ wcześniejszej pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę w kierunku uzupełnienia postępowania dowodowego, a nie wznawiać postępowanie, do czego nie było przesłanek prawnych.

Kolejną decyzją, z dnia [...] stycznia 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW na rok 2005 r. Rozstrzygnięcie to zostało raz jeszcze uchylone – po rozpatrzeniu odwołania strony – decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2005 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Oddziału D. ARiMR we W. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności z tytułu ONW za 2005 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że po stronie organu pojawiła się obiektywna niemożność przyznania pomocy finansowej z ONW za rok 2005, odstąpił więc od merytorycznej oceny zasadności przyznania płatności na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Organ wyjaśnił, że wniosek, o którym mowa, został złożony w okresie objętym planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich na okres 2004 r.–2006 r. Organ wskazał, że ARiMR jako Agencja płatnicza – niezależnie od krajowych przepisów wykonawczych, które w przypadku przyznawania płatności ONW z PROW na lata 2004–2006, zamieszczone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) – zmuszona jest stosować się także do przepisów prawa UE. Z chwilą wstępowania Polski do Unii, źródłem wspólnotowej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 odnoszące się w art. 10–12 do obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, nazywanych w Polsce płatnościami ONW.

Rozporządzenie to stanowiło, że plan rozwoju wsi obejmuje okres siedmiu lat, (począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.), a dla nowych państw członkowskich, w tym Polski, okres trzech lat (począwszy od 1 stycznia 2004 r.). Plan rozwoju wsi był przygotowywany przez państwo członkowskie (art.

1. 41) i przedkładany Komisji przed upływem 6 miesięcy po dniu przystąpienia (art.
2. 44) celem jego przyjęcia przez Komisję. Zgodnie z art. 35 tegoż rozporządzenia, wsparcie Wspólnoty finansowane było z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (w skrócie "EFOiGR"). Legislacyjne prace przygotowujące Polskę do wejścia do Unii Europejskiej zaowocowały – między innymi – wprowadzeniem do krajowego systemu prawa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Na podstawie art. 2 tej ustawy został opracowany Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, w którym określono stosowne limity dla poszczególnych działań wsparcia (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r., M. P. Nr 56, poz. 958). Zdaniem organu odwoławczego, przywołana ustawa, a także rozporządzenie wykonawcze RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., zostały wydane w celu realizacji postanowień wcześniej też wspomnianego rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Ponieważ w ocenie organu wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie objęty był planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004-2006, przeto płatności ONW mogły być realizowane do dnia 30 czerwca 2008 r.

Nowe rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) także pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-213) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/ 2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm.), a następnie – z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.).

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że wymienione polskie przepisy nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi Planu na lata 2004-2006 –z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania – powoduje niemożność rozpoznania wniosku złożonego do Planu na lata 2004-2006 według przepisów odnoszących się do Programu Rozwoju na lata 2007-2013.

W tym stanie rzeczy organ wskazał, że wobec braku środków, czyli wobec braku przedmiotu, o którym można byłoby rozstrzygać, organ odwoławczy mógł jedynie umorzyć postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2005 r.

Organ wskazał w konkluzji na treść art. 5 ust 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który stanowi, iż pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy prawidłowo, szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, że podstawą przyznawania pomocy z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a tym samym podstawą prawną do rozpoznania wniosku skarżącego, było przede wszystkim wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999. Trafnie zdaniem Sądu organ przyjął, iż warunki oraz tryb udzielania pomocy realizowanej na podstawie tego rozporządzenia zostały określone w krajowych aktach prawnych. Przede wszystkim w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Na podstawie art. 2 tej właśnie ustawy został opracowany Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, w którym określono stosowne limity dla poszczególnych działań wsparcia (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r., M. P. Nr 56, poz. 958).

Sąd podkreślił że organy powinny były także uwzględnić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Sąd wywiódł, że w dniu wydawania decyzji kontrolowanej w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego obowiązywała już ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), jednakże przepisy wykonawcze do tej ustawy (konkretnie zaś: § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm. oraz § 14 rozporządzenia tego samego Ministra z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) jednoznacznie nakazywały stosowanie przepisów dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w odniesieniu do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych (jak w rozpoznawanym przypadku) ostateczną decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie obu wymienionych ostatnio rozporządzeń.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy, do których odesłano w rozporządzeniach z 2007 i z 2009 r. znajdują się w ustawie z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych.

Sąd zaakcentował, że w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. i w § 14 rozporządzenia z 2009 r. prawodawca nie przewidywał żadnych wyłączeń w odniesieniu do przepisów, do których odsyłał w obu aktach. Sąd wskazał, że trzeba mieć również na uwadze, że odesłania, o których mowa, zawarte były w aktach rangi podustawowej. Nie mogły zatem ani zmieniać przepisów ustawy z 2003 r., do których odsyłały, ani też stosować wybiórczo przepisy rangi ustawowej. W konsekwencji obu uwag poprzedzających, Sąd wywiódł, iż załatwiając wniosek strony skarżącej w 2010 r. organy miały obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w całej rozciągłości, także zatem postanowienia art. 5 ust. 3a, wedle którego: "Pomoc udzielana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r."

Sąd wskazał, że przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy niewątpliwie konieczność posiadania przez ARiMR środków finansowych na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane.

Z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy podlegał weryfikacji w postaci jego uzupełnień i wyjaśnień. Decyzje w sprawie wniosku były kilkukrotnie podejmowane przez organ pierwszej i drugiej instancji, a postępowanie wyjaśniające, w tym kontrole na miejscu i rozprawy administracyjne, toczyło się przez kilka lat. Tym samym Sąd uznał należy, że pierwotnie złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy finansowej, stał się kompletny, a stan prawny i faktyczny zadeklarowanych w nim działek wyjaśniony dostatecznie do rozpatrzenia wniosku, dopiero po zakończeniu okresu, w którym możliwe było podpisywanie umów przyznania pomocy i po wyczerpaniu środków przeznaczonych na ten cel.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zasadne było umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem z [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem – jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę – w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości zawierania umów w ramach PROW 2004-2006. Sąd podkreślił, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków.

W ocenie Sądu, brak środków finansowych umożliwiających realizację wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia oraz jednoznaczny w swojej treści zakaz przyznania płatności po upływie ustawowego terminu końcowego przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2008 r., czynił, w tym zakresie, postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.

M. M. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił:

1. I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 1 ust. 2, § 2, § 4 i § 6 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że określona w tych przepisach pomoc z tytułu płatności ONW mogła być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 30 czerwca 2008 r. i po tej dacie, wobec "wyczerpania puli środków pomocowych", nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego płatności za rok 2005, nawet pomimo terminowego złożenia przez producenta rolnego (skarżącego) tego wniosku - i co w rezultacie ma czynić dalszą bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, a przede wszystkim,
3. - nieuwzględnienie przepisów ustawy z dn. 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 64, Nr 427 z zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 oraz z 2008 r. Nr 110, poz. 704) oraz § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U, Nr 68, poz. 448), i uznanie przez organy obu instancji oraz WSA, że "odrębność tych programów od programów dotyczących Planu na lata 2004-2006, w szczególności odrębności środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowywania powoduje niemożność rozpoznania na podstawie tych nowych przepisów wniosku skarżącego złożonego do Planu na lata 2004-2006", a nadto uznanie przez WSA, że zawarte w tych rozporządzeniach odesłania nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 2003 r., do których odsyłały, ani też stosować wybiórczo przepisy rangi ustawowej" [tj. z pominięciem art. 5 ust. 3AJ, podczas gdy wskazane przepisy wyraźnie stanowią, że "do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia przepisów rozporządzenia z dnia 11.04.2007 r., a następnie z dnia 11.03.2009 r.] ostateczną decyzje, stosuję się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej" i "do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie (nowego) rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe", co oznacza, że przepisy wymienionych rozporządzeń (z dn. 11.04.2007 i z dn. 11.03.2009 r.) niejako modyfikowały rygor i termin określony w art. 5 ust. 3A ustawy z 2003 r., wprowadzając wyjątek od opisanej w nim sytuacji w przypadku postępowań niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, a jako że przepisy tych rozporządzeń miały swoje umocowanie w ustawie, nie można twierdzić - jak to czyni WSA - że nie mogły one zmieniać przepisów ustawy z 2003 r. - w przeciwnym wypadku ustawodawcy zarzucić należałoby całkowitą nieracjonalność i naruszenie zasad poprawnej legislacji, bo jaki byłby sens wskazanych przepisów rozporządzeń (zwłaszcza z dn. 11.03.2009 r. - wydanego już po dniu 30.06.2008 r.) nakazujących kontynuowanie spraw niezakończonych w oparciu o dotychczasowe przepisy, gdy wiadomym już ustawodawcy było, że termin 30.06.2008 r. już upłynął,
4. - art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie przez WSA, że przepisy § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 oraz z 2008 r. Nr 110, poz. 704) oraz § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania i zawarte w nich odesłania nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 2003 r., do których odsyłały, w tym spornego art. 5 ust. 3A i wyłączać określonego w nim terminu przyznania wnioskodawcy pomocy, w sytuacji gdy jego wniosek nie został rozstrzygnięty przed tą datą (30.06.2008 r.) ostateczną decyzją administracyjną;

nadto skarżący zarzucił niezgodność art. 5 ust 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) z art. 2, 32, 78 Konstytucji RP,

1. II. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt. 2 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:
2. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,
3. - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,
4. - art. 12 § 1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz zaakceptowanie przez WSA rażącej przewlekłości postępowania po stronie organów administracji publicznej, mającej obecnie - w świetle wyroku WSA - skutkować wyłącznie na niekorzyść skarżącego, co stoi w sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego,
5. - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt wyczerpania puli środków i upływu terminu 30 czerwca 2008 r. nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, który dotyczy przecież płatności za 2005 r. i był złożony w przypisanym terminie, a jedynie w skutek licznych błędów popełnionych przez organ administracji (o czym w szczególności świadczy fakt ilości wydanych już w tej sprawie decyzji uchylających rozstrzygnięcie organu I instancji) nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany przez ten organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

Wśród szeregu zarzutów procesowych a także zarzutów naruszenia prawa materialnego w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. najistotniejsze znaczenie ma zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 26 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), do którego należałoby odnieść się w pierwszej kolejności.

Zasadniczym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie było istnienie (lub brak) podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli z powodu bezprzedmiotowości.

Do stwierdzenia podstaw umorzenia postępowania konieczna była ocena przesłanek materialnoprawnych, które stanowiłyby podstawę rozpatrzenia wniosku skarżącego z kwietnia 2005 r., wielokrotnie modyfikowanym i uzupełnianym a dotyczącym co do zasady płatności ONW za 2005 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego, które toczyło się we wszystkich instancjach prawie 5 lat, jest faktem niekwestionowanym i wypłynęła na czas zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną z [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania, zaś przyczyny tego stanu były bardzo różne, leżące zarówno po stronie skarżącego, jak i organów.

Natomiast nie budzi wątpliwości fakt, że ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w czasie obowiązywania przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., który oznacza, iż płatności, o które wnosił skarżący w kwietniu 2005 r. mogą być przyznawane w okresie objętym programem pomocy nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. do wysokości limitu określonego w planie na poszczególne działania.

Końcowy termin kwalifikacyjny, do którego możliwe było przyznanie pomocy z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego i to prawie dwa lata wcześniej, ale nie tylko sam upływ terminu 30 czerwca 2008 r. spowodował bezprzedmiotowość postępowania o płatność po tym terminie, ale przede wszystkim wyczerpanie limitu środków przeznaczonych na ten cel pomocowy.

Wyczerpanie bowiem limitu środków wywiera taki skutek prawny, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Należy zauważyć, że również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na sprawowanie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., potwierdzają zależność przyznawania płatności z tytułu ONW od stosownych limitów dla poszczególnych działań wsparcia (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. M.P. Nr 56, poz. 958), a w szczególności § 1 ust. 2, § 2, § 4 i § 6 ust. 5 i 6.

Powyższe przepisy krajowe ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. odnoszące się do żądania skarżącego zgłoszonego w kwietniu 2005 r. nie zostały w żaden sposób naruszone zarówno przez organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję, który zastosował je prawidłowo, tym bardziej że były one zgodne z przepisami prawa europejskiego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że brak jest przekonywujących argumentów, że do płatności za rok 2005 mogły mieć zastosowanie przepisy późniejsze ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 7 marca 2007 r., oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448).

Wprawdzie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania obowiązywała już ustawa z dnia 7 marca 2007 r. a przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. nakazywały w odniesieniu do postępowań w sprawach płatności ONW w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 wszczętych a niezakończonych jak w rozpoznawanej sprawie, ale jak to wyjaśnił prawidłowo Sąd I instancji przepisy różnych rozporządzeń nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r., a w szczególności art. 5 ust. 3a tej ustawy, według którego "Pomoc udzielana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.".

Z powyższego przepisu, który niewątpliwie miał w tej sprawie zastosowanie wynika jednoznacznie, że przyznanie płatności ONW za 2005 rok było możliwe po spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, a wśród nich przewidziana została również przesłanka niewyczerpania limitu środków finansowych na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego pomoc ta mogła być udzielona.

Brak tak istotnych przesłanek ustawowych z art. 5 ust. 3a omawianej ustawy z 28 listopada 2003 r. spowodował bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowego zastosowania w tej sprawie omawianych wyżej przepisów art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności naruszenie innych przepisów procesowych, należało ocenić jako drugorzędne i niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji akceptując stanowisko organu co do możliwości zastosowania przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. do zaistniałej sytuacji faktycznej w niniejszej sprawie, miał prawo potraktować pozostałe zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako nieistotne i pozostające bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia, bez względu w jaki sposób błędy w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego wpłynęły na ostateczny czas zakończenia sprawy i spowodowały, że upłynął termin z art. 5 ust. 3a przed wydaniem ostatecznej decyzji.

Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego nowych przepisów z 2007 i 2009 roku powołanych wyżej, a regulujących pomoc dla rolników przyznaną na lata 2007–2013, nie zostały naruszone z tego powodu, że nie miały one zastosowania do płatności za 2005 r., objętych przepisami prawa odnoszącymi się do tego okresu, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z Konstytucji RP przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r., a w szczególności art. 5 ust. 3a przewidującego termin ograniczony udzielenia pomocy w ramach środków europejskich a także przepis rozporządzenia MRiRW z 2007 r. i 2009 r., które nie mogły anulować mocy obowiązującej omawianego przepisu art. 5 ust. 3a, gdyż przedmiotowe płatności musiały posiadać ograniczony limit budżetowy zarówno z uwagi na wielkość tej pomocy, jak i termin jej udzielenia (do wyczerpania środków na ten cel przeznaczonych), tym bardziej że w 2007 r. weszły w życie nowe programy pomocowe i wyraźne oddzielenie środków na poszczególne okresy było uzasadnione.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.