Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 237/11, oddalił skargę J.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych.
W dniu [...] maja 2009 r. do ARiMR wpłynął wniosek strony o umorzenie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Prezes ARiMR, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówił umorzenia przedmiotowych należności. Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ agencji płatniczej umarza z urzędu kwotę należności, jeżeli należność nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. Wobec tego, że zadłużenie J.P. na dzień wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynosiło 14 129,19 zł, a więc przekroczyło równowartość 100 euro, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku.
Ponadto, na dzień rozpatrywania wniosku strony organ nie był w posiadaniu dokumentów mogących jednoznacznie stwierdzić, że zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. Prezes ARiMR stwierdził zatem, iż sytuacja materialna nie uzasadnia przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności ustalonej stronie na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie skarżącej, uznał prawidłowość decyzji podjętej w pierwszej instancji. Wskazał, że skarżąca, zwracając się z wnioskiem o umorzenie należności, poinformowała, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 629 zł oraz renty męża w wysokości 971 zł, ma na utrzymaniu uczącą się córkę, a nadto, że nie posiada gospodarstwa rolnego, które przepisała synowi. Natomiast z danych zawartych w ewidencji producentów rolnych wynika, że syn państwa P. (Ł.P.) za rok 2009 otrzymał płatności bezpośrednie w wysokości ok. 2000 zł oraz posiada 3 sztuki bydła. Poza tym J.P. wraz z mężem i córką mają prawo dożywotniej i bezpłatnej służebności polegającej na prawie korzystania przez nich z całego parteru w domu mieszkalnym. Mąż strony jest współwłaścicielem samochodu osobowego Alfa Romeo z 1995 r. Ponadto Strona może liczyć na pomoc jej dorosłego syna, z którym wspólnie zamieszkuje i któremu przekazała gospodarstwo rolne.
Organ II instancji podkreślił, że ujęty w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. zwrot: "organ może z urzędu umarzać należności pieniężne", nie oznacza, że organ ma obowiązek umorzenia tych należności. Organ wskazał też, że skarżąca utrzymuje się wraz z mężem z emerytury i renty, które stanowią ich stały dochód, a ten może zostać zajęty przez organ egzekucyjny. Tak więc organ I instancji w sytuacji, gdy dłużnik może dysponować środkami finansowymi, które podlegają zajęciu przez organ egzekucyjny, prawidłowo uznał, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, a co za tym idzie nie było możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, iż przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu w sytuacji postawienia organom obu instancji zarzutu braku umożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji, koniecznym jest ustalenie, czy i jakiej konkretnie czynności procesowej strona (w wyniku tego uchybienia organów) nie mogła dokonać, a więc np. jakiego dowodu nie mogła przedstawić, a nadto, jaki wpływ na wynik sprawy mogła mieć ta okoliczność. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wskazała, jakich konkretnie wniosków dowodowych nie mogła złożyć w toku trwającego postępowania administracyjnego. Podnosiła jedynie ogólnie brak możliwości złożenia wniosków dowodowych koniecznych do uzyskania prawidłowej treści decyzji.
Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. Nie podzielił stanowiska skarżącej, że ograniczenie możliwości umorzenia przewidzianego w ww. przepisach do kwoty 100 euro dotyczy jedynie umarzania należności z urzędu, natomiast w przypadku umarzania ich na wniosek brak jest ograniczeń kwotowych, co oznacza, że w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 i art. 60 ustawy o finansach publicznych, a w związku z tym także przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634) Prezes ARiMR ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej; b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Do powyższych należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz zaokrąglania należności. Wyłączenie, o którym wyżej mowa, dotyczy więc takich należności, o jakie chodzi w przedmiotowej sprawie.
Ponadto Sąd stwierdził, że użycie przez ustawodawcę w § 3 i § 4 ww. rozporządzenia sformułowania "może z urzędu umarzać" (§ 3 ust.
1) i umarza z urzędu (§ 4) nie oznacza braku możliwości umarzania należności pieniężnych także na wniosek pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisach. Sformułowanie "może z urzędu umarzać" oparte jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, które wyklucza istnienie obowiązku umorzenia należności w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1-5 cytowanego rozporządzenia.
J.P. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię norm prawnych zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w połączeniu z § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ze zm.),
- 2. prawa materialnego przez pominięcie zastosowania art. 84 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) oraz art. 157 § 1 Kodeksu cywilnego,
- 3. nieważność postępowania wobec naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 33 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), poprzez pominięcie udziału w postępowaniu Pana Ł.P.
- 4. przepisu postępowania w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) lub pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo nierozpoznania zarzutu zawartego w jej pkt 1.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że skoro jedna ze stron – Ł.P. nie brał udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym bez własnej winy, to wyrok podlega uchyleniu ze względu na treść art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ł.P. jako nabywca gospodarstwa rolnego był zobowiązany solidarnie z J.P. Sąd I instancji nie wypowiedział się na temat dopuszczenia Ł.P. jako strony postępowania. Pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Ł.P. zgłaszał wcześniej, jak również zgłasza na obecnym etapie postępowania swój udział w tymże postępowaniu.
Uszczegóławiając zarzuty prawa materialnego kasator podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, zawartym w zaskarżonym wyroku, jakoby normy prawne wynikające z § 3 i 4 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. – uwzględniwszy nowelizację § 4 dokonaną rozporządzeniem z dnia 2 czerwca 2009 r. – miały zastosowanie do umarzania należności pieniężnych innych, aniżeli wymienione w tych przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Kasator w podstawach skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.
Przystępując do ich rozpoznania wypada na wstępie zauważyć, iż nie wszystkie zarzuty odpowiadają stawianym przez prawo wymogom.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Dodatkowo, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien dotyczyć takiego uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem obowiązkiem kasatora było nie tylko przytoczenie konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, ale także wykazanie, na czym to naruszenie polega, a w przypadku przepisów procesowych - wykazanie również stopnia tego naruszenia.
W powyższym kontekście ujęte w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej zarzuty nie spełniają stawianych im wymogów, a tym samym nie mogą być rozpoznane. Kasator oprócz powołania przepisów nie uzasadnił bowiem na czym polegało ich naruszenie.
Również zarzut ujęty w pkt 1 nie spełnia w pełni stawianych prawem wymogów.
Kasator zarzucił błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w połączeniu z § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. (winno być: z dnia 12 czerwca 2007 r.)
Zgodnie z art. 29 powołanej ustawy, w brzmieniu do 1 sierpnia 2012 r., Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1).
Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności (ust. 2).
Takie sformułowanie przepisu zobowiązuje przede wszystkim do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, a nadto wykazania, na czym polega błędna jego wykładnia, a także podania prawidłowej jego interpretacji, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.
Przedstawiona przez kasatora argumentacja podnosi jedynie kwestie związane z możliwością zastosowania wskazanych przepisów do nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, co niewątpliwie nie wyjaśnia, jak należy rozumieć art. 29 ustawy o ARiMR.
Odnosząc się do towarzyszącej temu zarzutowi argumentacji wypada jedynie wskazać, iż w sprawie miały zastosowanie, wbrew twierdzeniu kasatora, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r., a nie przepisy obowiązującego od dnia 1 stycznia 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r., na co wskazuje treść § 10 tego rozporządzenia.
Podstawą wydania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. był art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), który został uchylony z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241). Na mocy art. 119 ust. 1 powołanej ustawy zostały jednak czasowo (nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2010 r.) utrzymane w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Tym samym do końca 2010 r., a więc w czasie rozpoznawania przez organ przedmiotowej sprawy, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. Fakt, iż na dzień rozpoznania przez Sąd I instancji wskazane powyżej przepisy utraciły moc obowiązywania nie mogło mieć wpływu na dokonaną przez ten Sąd kontrolę. Przyjęcie bowiem w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stąd też zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która następuje po wydaniu zaskarżonej decyzji zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Innymi słowy, podstawę prawną rozpoznania wniosku strony powinny stanowić przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r.
Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów wprowadziły zamknięty katalog ulg w spłacie należności, co oznacza, że organy mogły stosować ulgi tylko w ściśle określonych sytuacjach i formie.
Stosownie do § 3 powołanego rozporządzenia właściwy organ agencji płatniczej mógł z urzędu umorzyć w całości lub w części należności pieniężne pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpiła jedna z taksatywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Z kolei na mocy § 4 tego rozporządzenia właściwy organ agencji płatniczej był zobowiązany do umorzenia z urzędu należności pieniężnych, o ile nie były one wyższe od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro.
Wprowadzeniu zamkniętego katalogu ulg nie sprzeciwia się też art. 29 ust. 2 (obecnie ust.
7) ustawy o ARiMR, w myśl którego do nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności.
Końcowo wypada też odnieść się do kwestii poruszonej w pkt 3 skargi kasacyjnej.
Kasator podniósł, iż pominięcie w postępowaniu udziału Ł.P. narusza art. 33 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Zarzut ten nie jest trafny. Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Inne osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
Zatem osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest stroną postępowania sądowego, ale może zgłosić udział w tym postępowaniu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Oznacza to, że udział takiej osoby w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony zależy od woli tej osoby, tj. zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu sądowym.
Z akt sprawy wynika, że Ł.P. nie był stroną postępowania administracyjnego, zaś wniosek z dnia 2 września 2011 r., w którym zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w dniu 6 września 2011 r., a więc po wydaniu przez ten Sąd wyroku z dnia 19 maja 2011 r. i przed złożeniem przez skarżącą skargi kasacyjnej, tj. w dniu 7 września 2011 r., co oznacza, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Ł.P. nie zgłosił skutecznie swojego udziału.
Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodzi nieważność postępowania z powodu, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Dodatkowo należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania była decyzja ulgowa, a więc bezpośrednio związana z sytuacją materialno-finansową beneficjenta. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje natomiast możliwości wniesienia takiego zgłoszenia przez osobę trzecią. W takiej sytuacji jak rozpoznawana, jest osoba, która nabyła gospodarstwo rolne od rodzica.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.