Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., oddalił skargę T. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu [...] lutego 2014 r. w Ł. zatrzymano do kontroli zestaw pojazdów składający się z ciągnika siodłowego MAN i naczepy marki KRONE prowadzonych przez P. T.. W toku czynności kontrolnych dokonano pobrania danych cyfrowych z karty kierowcy oraz tachografu zainstalowanego w przedmiotowym pojeździe. Ich analiza wskazała na naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Ponadto ustalono, że dane cyfrowe z karty P. T. były ostatni raz wczytywane w dniu 19 listopada 2013 r., tj. 93 dni temu. Podobna sytuacja dotyczyła danych cyfrowych z tachografu.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 4.400,00 zł za naruszenia: ośmiokrotnie lp.5.3.1 załącznika numer 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.); ośmiokrotnie lp.5.3.2 ww. załącznika; dwukrotnie lp.5.4.1 załącznika; dziewięciokrotnie lp.5.4.2 załącznika; jednokrotnie lp.6.3.11; jednokrotnie lp.6.3.12 oraz naruszenie art.1 pkt 3 lit.b) rozporządzenia Komisji UE nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 roku w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców.
Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ wskazał, że strona nie wykazała skutecznie istnienia przesłanek z art. 92 b) i 92 c) ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dowodów wskazujących na odpowiednie zorganizowanie czasu pracy kierowcy P. T.. Nie odniósł się do zadań transportowych, jakie wykonywał kierowca. Z materiału dowodowego wynikało zaś, że kierowca wielokrotnie przekraczał dopuszczalne normy dotyczące czasu pracy. Za bezsporne organ uznał, że doszło do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy jak i urządzenia rejestrującego.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący nie negował stwierdzonych naruszeń. W jego ocenie winę za ich popełnienie ponosi generalnie wyłącznie kierowca P. T.. Strona przyznała, że na skutek zaniechania ponosi odpowiedzialność jedynie za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (za każdego kierowcę) oraz za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.
W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy prowadziła do wniosku, że organy zasadnie uznały istnienie podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia przepisów. Stwierdził, że organy prawidłowo uznały brak przesłanek do zastosowania art. 92 b) ust. 1 i art. 92 c) ust. 1 u.t.d., albowiem skarżący nie wykazała przesłanek z art. 92 b) u.t.d. - zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania nie zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Nie przedstawił w tym zakresie jakichkolwiek okoliczności faktycznych czy dowodów.
Sąd w tej materii zauważył, że organ I instancji już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 20 lutego 2014 r. wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli. Organ powołał się przy tym na przepisy m. in. art. 10 kpa i art. 92 b), 92 c) u.t.d. Mimo tego wyraźnego wezwania strona nie złożyła jakichkolwiek wyjaśnień czy dokumentów na okoliczność organizowania czasu pracy kierowców i kontroli przestrzegania przez nich przepisów prawa. Przedsiębiorca nie uczynił tego również po zawiadomieniu go o zakończeniu postępowania administracyjnego w trybie art.10 § 1 k.p.a. ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dopiero w skardze wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z jego zeznań.
Sąd I instancji wskazał również, że kierowca P. T. wielokrotnie przekraczał dopuszczalne normy dotyczące maksymalnego czasu pracy, prowadzące do skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Skarżący nie odniósł się w jakikolwiek sposób do szczegółów zadań transportowych jakie wykonywał kierowca i nie przedstawiła dowodów pozwalających na odstąpienie od nałożenia poszczególnych kar za naruszenie przepisów wskazanych w załączniku numer 3 do ustawy o transporcie drogowym (lp.5.3.1, l.p. 5.3.2, l.p.5.4.1, l.p. 5.4.2).
Przywołując treść art. 92 c) ust. 1 u.t.d., Sąd I instancji uznał, że w sprawie organy prawidłowo nie znalazły podstaw do zastosowania tego przepisu.
Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że skarżący ponosił bezpośrednią odpowiedzialność za brak odpowiedniego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowcę – P. T. przepisów o czasie pracy (prowadzenia pojazdu, przerw i czasie odpoczynku). Nie wykazał również w tym zakresie, że prowadził odpowiednie szkolenia i że sprawował bieżącą kontrolę i skuteczny nadzór nad pracą kierowcy. Organ wykazał natomiast zasadnie naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku terminowego wczytywania danych zarówno z karty kierowcy jak i urządzenia rejestrującego.
Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 w zw. z art.75 § 1 k.p.a. art.10 w zw. z art.9 k.p.a. W jego ocenie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie naruszyły również obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie doszło także do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Materiał dowodowy został poddany właściwej analizie i stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. organy w swoich decyzjach zawarły uzasadnienie faktyczne i prawne oraz organ II instancji odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., po. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
T. R. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, art. 92b u.t.d., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegające na wykazaniu, że kara grzywny za ten sam czyn może być wymierzona zarówno wobec kierowcy, jak i podmiotu wykonującego przewóz drogowy;
- 2. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez nie przeprowadzenie przez Sąd dowodu z przesłuchania skarżącego i uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia w toku postępowania sądowego dowodów na poparcie swoich twierdzeń i w konsekwencji oparcia wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracji i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 75, art. 10 w zw. z art. 9 k.p.a.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem podniesione w niej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych jej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności bierze pod rozwagę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem ocena prawidłowości lub wadliwości ustaleń faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przekłada się na zastosowanie przepisów prawa materialnego użytych w danej sprawie administracyjnej.
Wobec powyższego, rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegać będzie zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze treść samego zarzutu jak i argumentację uzasadnienia z nim związaną, zarzut ten podzielić należy na dwie powiązane ze sobą części.
Pierwszą, w której skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania i uniemożliwieniem mu przedstawienie, w toku postępowania sądowego, dowodów na poparcie swoich twierdzeń.
Drugą, w której strona wskazuje na oparcie zaskarżonego wyroku o niepełny materiał dowodowym przedstawionym (zgromadzonym w toku sprawy administracyjnej) przez organ, czego konsekwencją było niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów procesowych – Kodeksu postępowania administracyjnego, jego art. 7, art. 9, art. 10 i art. 75.
Odnosząc się do pierwszej części omawianego zarzutu, wskazać należy, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego opierając proces wyrokowania w danej sprawie na dowodach zgromadzonych w poddanym kontroli postępowaniu administracyjnym.
Odstępstwo od tej zasady przewidziano w art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z bezpośredniej i klarowanej treści powołanej regulacji, sąd rozpoznający sprawę może przeprowadzić dowód uzupełniający jeśli jest on, po pierwsze niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, po wtóre sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu. Wyłączona jest zatem możliwość prowadzenia przez sąd postępowania dowodowego w postaci przesłuchania którejkolwiek ze stron zawisłego w sądzie postępowania. Podkreślenia wymaga, że strony, w pierwszej kolejności zaś strona skarżąca, stosownie do treści art. 106 § 2 p.p.s.a., mają prawo składania wyjaśnień oraz do wskazywania zarówno podstawy prawnej jak i faktycznej swoich żądań i wniosków.
Tak ukształtowany w ustawie o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sposób procesowania sądu czyni niezasadnym omawianą cześć zarzutu naruszenia przepisów postępowania z uwagi na ściśle określony zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez sądy administracyjne sprowadzający się wyłącznie do dowodów z dokumentów w przypadku określonym w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć w tym zakresie należy, że skarżący w toku postępowania przed Sądem I instancji, na żadnym jego etapie, co wynika z analizy akt sprawy sądowej, nie sformułował jakiegokolwiek wniosku dowodowego, czy to dotyczącego przesłuchania skarżącego jak wskazuje w ramach rozpoznawanego zarzutu kasacyjnego, czy też dodatkowego dowodu z dokumentów mającego poprzeć zawarte w skardze twierdzenia lub wyjaśniającego istotne wątpliwości.
Nie znajduje również podstaw do uwzględnienia druga cześć zarzutu pomieszczonego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.
W swej istocie zarzut ten, bazujący na twierdzeniu, że Sąd I instancji oparła się na niepełnym materiale dowodowym, zmierza do podważenia przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ poprzez wytknięcie organom "niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", które zmierzałyby do ustalenia zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92b ustawy o transporcie drogowym.
Przepis ten przewiduje możliwość uwolnienia się przez podmiot wykonujący przewóz od kary przewidzianej w art. 92a u.t.d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jeśli z okoliczność sprawy wynikać będzie, że podmiot ten zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów wymienionych w punktach a) – c) art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt 2 ust. 1 art. 92b).
Na kanwie tego przepisu przyjmuje się, że ciążący na organie administracji, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów, w szczególności wskazujących na możliwość istnienia lub istnienie przesłanek zwalniających stronę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia warunków lub obowiązków związanych z przewozem drogowym, leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3939/16; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3242/16 i inne).
W świetle powyższego stanowiska judykatury, za zasadną należy uznać ocenę jakiej dokonał Sąd I instancji w zakresie ustaleń istnienia przesłanek określonych w art. 92b ustawy o transporcie drogowy. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w P., iż skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności faktycznych bądź dowodów z których wynikałaby konieczność zastosowania w odniesieniu do strony regulacji określonej w powołanym przepisie.
Jak bowiem trafnie wskazał Sąd I instancji, strona w istocie dopiero na etapie skargi od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazała na konieczność przeprowadzenia dowodu z jego zeznań. Natomiast w trakcie postępowania administracyjnego strona nie wykazała w tym zakresie, przede wszystkim zaś w zakresie przesłanek z art. 92b u.t.d. jakiejkolwiek aktywności dowodowej pomimo, że była powiadamiana tak o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego, w którym organ szczegółowo wymienił stwierdzone podczas kontroli naruszenia oraz poinformował stronę o prawie uzupełnienia materiału dowodowego (złożenia wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień), w tym na okoliczności związane z wymienionymi w wezwaniu przepisami art. 92a, art. 92b i art. 92c u.t.d., jak również na etapie odwoławczym postępowania, gdzie organ kilkukrotnie informował o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem daty, do której powinno ono zostać zakończone.
W takim stanie sprawy brak jest podstaw do uznania, aby stan faktyczny sprawy opierał się o niepełny materiał dowodowy. To sama bowiem strona swoją bezczynnością procesową przyczyniła się do zaniedbania swojego interesu w wykazaniu istnienia przesłanek egzoneracyjnych. Sąd I instancji zasadnie natomiast przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organy za wystarczające do przeprowadzenia kontroli objętych skargą decyzji wskazując przy tym na wymienione okoliczność, powodujące, że brak było podstaw do stwierdzenia zaistnienia warunków pozwalających na zastosowanie w sprawie art. 92b u.t.d.
Reasumując tą cześć rozważań, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, albowiem dokonał on niewadliwej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych w aspekcie ustalonego stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 92b u.t.d. i zachowania wymogów dotyczących postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Również niezasadnym jest zarzut pomieszczony w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego – art. 92b ustawy o transporcie drogowy, które to naruszenie polegało zdaniem kasatora na błędnej wykładni wymienionego przepisu, polegającej na uznaniu, że za ten sam czyn kara może być wymierzona zarówno wobec kierowcy jak i wobec podmiotu wykonującego przewóz drogowy.
Strona skarżąca wywodząc z treści przepisu art. 92b ust. 2 u.t.d., że użyte w nim wyrażenie "lub" powoduje dopuszczenie możliwości wyboru podmiotu, na który zostanie nałożona kara grzywny, błędnie interpretuje powołany przepis pomijając regulacje zawarte w art. 92 i 92a u.t.d., które to przepisy włącznie ze spornym art. 92b u.t.d., należy odczytywać łącznie w aspekcie kar pieniężnych jakie mogą być nakładane za naruszenie związane z transportem drogowym na określone kategorie podmiotów uczestniczących w wykonywania tego rodzaju transportu.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w motywach wyroku, przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność trzech grup podmiotów, przy czym tylko dwie z nich ponoszą odpowiedzialność na zasadzie winy, są nimi kierujący pojazdem (art. 92 ust. 1 u.t.d.) oraz osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 3 u.t.d.). Inny charakter ma odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiot ten podlega karze pieniężnej, a wykaz naruszeń i wysokość kar określa zaś załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność nie ma charakteru karnego - nie jest oparta na zasadzie winy.
Takie rozróżnienie odpowiedzialności podmiotów uczestniczących w wykonywaniu transportu drogowego, przy regulacji egzoneracyjnej przewidzianej w art. 92b ust. 1 u.d.t., dotyczącej podmiotu wykonującego przewóz, a więc szeroko rozumianego przedsiębiorcy, powoduje, że zapis zawarty w ustępie 2 powołanego przepisu, stanowiący, że za naruszenie przepisów o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń, odczytywać należy w ten sposób, iż kierowca lub inna osoba podlegać będzie karze grzywny za stwierdzone naruszenia niezależnie od podmiotu wykonującego przewóz drogowy, także w sytuacji gdy ten ostatni skutecznie wykaże istnienie przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji określonej w ust. 1 art. 92b u.t.d.
Innymi słowy zaistniałe naruszenia warunków dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku niezależnie od siebie implikować będą nałożenie kar odpowiednio na podmiot wykonujący przewóz (kara pieniężna) i na kierowcę lub inną osobę odpowiedzialną za powstanie naruszeń (kara grzywny), przy czym nałożenie sankcji administracyjnej na którykolwiek z wymienionych podmiotów nie wyłącza obowiązku nałożenia kary na pozostałe podmioty. Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "innej osoby odpowiedzialnej za powstanie naruszeń" nie może być utożsamiane, jak zdaje czynić to skarżący kasacyjnie, z podmiotem o którym mowa w art. 92a i art. 92b ust. 1 u.t.d.
W przedmiotowej sprawie, bez znaczenia było zatem nałożenie na kierowcę poddanego kontroli pojazdu pięciu mandatów za naruszenia czasu pracy kierowcy (k:14 akt administracyjnych) i jego "przyznanie się do winy" dla odpowiedzialności skarżącego jako podmiotu wykonującego przewóz za stwierdzone naruszenia, szczególnie w sytuacji gdy nie wykazał on przesłanek mogących skutkować zastosowaniem normy z art. 92b ust. 1 u.t.d.
Reasumując, brak jest podstaw do uznania aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 92b ustawy o transporcie drogowym, albowiem jak wskazano, okoliczność ukarania kierowcy nie eliminowała odpowiedzialności przedsiębiorcy (podmiotu wykonującego przewóz) za powstałe naruszenia z przyczyn innych niż określone w ust. 1 przywołanego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).