Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 227/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we [..] wyrokiem z dnia [..] listopada 2010 r. sygn. akt [..] oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania płatności bezpośrednich na 2005 rok. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..]. Powyższą decyzją, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. M. (dalej: skarżący), uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [..] sierpnia 2009 r. (nr[..]) o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych i jednocześnie przyznano skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości [..] zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [..] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych (UPO) w wysokości [..] zł. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [..] kwietnia 2005 r. skarżący złożył w złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, deklarując do płatności w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) 15 działek ewidencyjnych i w tabeli nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) [..] działek o łącznej powierzchni [..] ha. W związku z tym, że część działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (działki ewidencyjne o nr:[..]) została zgłoszona do przyznania wsparcia finansowego przez innego producenta rolnego – E. F., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przeprowadził w dniach [..] lipca, 2006 r., [..] września 2006 r. oraz [..] października 2006 r. rozprawy administracyjne w celu ustalenia faktycznego użytkownika gruntu.

Po zakończeniu postępowania, decyzją z dnia [.] stycznia 2007 r. nr [..], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych w kwocie [.] zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł między innymi, że swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na działkach ewidencyjnych o numerach: [..] posiadał E. F. i że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie czy skarżący był użytkownikiem tych gruntów w 2005 r. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [..] marca 2007 r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że nie ustalono wyczerpująco stanu faktycznego sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu [..] kwietnia 2007 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i następnie, decyzją z dnia [..] sierpnia 2008 r. nr [..], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [..] grudnia 2008 r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i postępowanie w sprawie umorzono. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, lecz miał obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [..] stycznia 2009 r. nr [..], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych. Także i ta decyzja, na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, została uchylona w dniu [..] kwietnia 2009 r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [..], odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję finansową w okresie trzech lat kalendarzowych w kwocie [..] zł. Organ I instancji przyjął w uzasadnieniu, że skarżący nie złożył poprawnego pod względem faktycznym wniosku obszarowego, gdyż nie powiadomił o zniszczeniu upraw, a ponadto właścicielem spornych działek stał się na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [..] maja 2005 r. E. F., którego wcześniej, na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia [..] czerwca 2004 r., ustanowiono zarządcą nabytej nieruchomości. W tej sytuacji – jak zaznaczono w uzasadnieniu – skarżący mógł się spodziewać utraty gruntów, a pomimo tego złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. (nr[..]), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego uchylił powyższą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości [..] zł. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej zwana: ustawą), stanowi postawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W odniesieniu wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy warunku "posiadania gospodarstwa rolnego" przez podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, wyjaśnił, że organ udzielający pomocy nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii własnościowych i wynikających z nich roszczeń cywilnoprawnych. Organ II instancji zwrócił następnie uwagę na treść art.

1. 4. ust.

1. 1. ustawy, w którym odwołano się wprost do pojęcia posiadania. Wyjaśnił, że ponieważ pojęcie to nie jest regulowane przepisami tej ustawy lub innego aktu prawa administracyjnego mającego zastosowanie w tej sprawy, należało je interpretować zgodnie z regulacją art. 336 i następnych kodeksu cywilnego. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji celem ustalenia faktycznego użytkownika spornych działek rolnych, zmierzało nie do ustalenia właściciela czy do rozstrzygnięcia sporów o charakterze majątkowym, ale do ustalenia, kto w roku gospodarczym 2005 r. faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, kto miał swobodę podejmowania decyzji – co i kiedy uprawiać na danej działce. W tym kontekście organ II instancji zwrócił uwagę na to, że od 2004 r. trwał konflikt pomiędzy skarżącym a E. F., którzy od pierwszego roku przyznawania rolnikom dopłat z tytułu użytkowania gruntów rolnych składali wnioski "na te same działki". Wyjaśnił, że w tle tego konfliktu toczyła się sprawa o uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW nr [..] oraz nieruchomości pow. [..] ha, położonej w L. W., opisanej w księdze wieczystej KW nr [..]. E. F. przedmiotowe grunty nabył w wyniku wygranej w dniu [..] września 2003 r. licytacji komorniczej nieruchomości będącej własnością A. i M. M.. Przedmiotem licytacji była nieruchomość o pow. [..] ha, położona w R. opisana w księdze wieczystej KW nr [..] oraz nieruchomość o pow. [..] ha, położona w L. W., opisana w księdze wieczystej KW nr [..]. E. F. został postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [..] czerwca 2004 r. ustanowiony zarządcą nabytej nieruchomości a następnie w dniu [..] maja 2005 r. zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, postanowienie o przysądzeniu własności spornych gruntów na rzecz E. F.. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [..] maja 2005 r. a w dniu [..] października 2005 r. E. F. został wpisany do księgi wieczystej, jako właściciel działek o numerach: [..]. Jak dalej wyjaśnił organ II instancji, skarżący na jesieni 2004 r. dokonał zasiewu, a w 2005 r. złożył do organu I instancji wniosek o przyznaniu płatności z tytułu użytkowania m.in. spornych gruntów. W okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji w sprawie udzielenia pomocy finansowej nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów, gdyż właściciel – E. F., gdy zorientował się, że na jego gruntach jest uprawa rolna, zlecił swoim pracownikom jej stalerzowanie, co w konsekwencji spowodowało faktyczne pozbawienie skarżącego się władztwa nad tymi gruntami. Kwestia, czy pozbawienie tego władztwa było skuteczne na gruncie prawa cywilnego oraz czy wiązało się to z naruszeniem przepisów prawa cywilnego i karnego, pozostawała według organu II instancji obojętna dla oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanek do otrzymania przez skarżącego, jako producenta rolnego, płatności do gruntów rolnych. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że w art. art. 4 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział sytuację, kiedy to w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji następuje przeniesienie posiadania gruntów na innego producenta rolnego, wskazując, komu – przy spełnieniu dodatkowych przesłanek – przysługują płatności. W przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. W kontekście tego przepisu organ II instancji podkreślił, że na tle konfliktu, który miał miejsce pomiędzy skarżącym i E. F. nie było możliwe zrealizowanie powyższej zasady, jednakże oznaczała ona, że osoba uprawniona do płatności powinna zachować ciągłość posiadania zadeklarowanych gruntów w okresie od daty złożenia wniosku do momentu wydania decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie zostało zrealizowane. Na gruncie tej sprawy – jak podkreślono dalej w decyzji – przyjąć należało, że skarżący w dniu złożenia wniosku spełniał wymogi uznania go za beneficjenta płatności, jednakże wraz z przejęciem przez E. F. spornych gruntów przestał być ich posiadaczem, gdyż E. F. zniszczył dokonane przez skarżącego zasiewy i przejął fizycznie grunty. Organ II instancji podzielił w związku z tym stanowisko organu I instancji, że skarżący na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania dopłat za rok 2005 nie był uprawnionym do ich otrzymania w części odnoszącej się do działek rolnych położonych w granicach następujących działek ewidencyjnych: nr[..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna [..]), [..] (działka rolna I) o łącznej powierzchni deklarowanych użytków rolnych [..] ha. Organ II instancji nie podzielił natomiast dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych w kontekście interpretacji art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) i odstąpił od nałożenia sankcji w związku z "przedeklarowaniem" powierzchni, biorąc pod uwagę okoliczności, jakie przewiduje wskazany przepis. Zwrócił uwagę na to, że bezspornym było to, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącego wniosek był poprawny pod względem faktycznym, gdyż odzwierciedlał zarówno, co do powierzchni jak i rodzaju wskazanych upraw to, co faktycznie znajdowało się w terenie. Organ II instancji przywołał następnie uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [..] maja 2007 r. i zawarte w nim ustalenie, że latem 2005 r., gdy E. F. zorientował się, że na jego gruntach jest uprawa rolna, "zlecił swoim pracownikom A. C. i D. G. stalerzowanie upraw. Pracownicy ci zaorali około [..] ha ziemi, w tym około [..] ha upraw zbożowych i około [..] ha terenu zalesionego.(...)". W świetle tego organ II instancji przyjął, że nie można było wykazać, że postępowanie skarżącego było w jego odczuciu (subiektywnie) nieprawidłowe i że ponosił winę za podanie takich właśnie a nie innych danych we wniosku, skoro po pierwsze: odpowiadało to stanowi faktycznemu w dniu, kiedy wniosek ten został złożony, a po drugie, skarżący pozostawał w przeświadczeniu, że jako użytkownik spornych gruntów do lipca 2005 r., czyli do momentu, kiedy zostało mu odebrane przez E. F. władztwo nad gruntami, to właśnie jemu należała się rekompensata za poniesione nakłady. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że Sąd Rejonowy w G. uniewinniając E. F. od zarzutu zniszczenia zasiewów wykonanych przez skarżącego, wskazał, że skarżący był na dzień składania wniosku w posiadaniu gruntów i dokonywał wszelkich prac i zabiegów do lipca 2005 r., a także to, że E. F. przejął w posiadanie grunty w lipcu 2005 r. W tych okolicznościach sprawy organ II instancji przyjął, że skarżącemu przysługiwała płatność zarówno z tytułu jednolitej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej do tej części wniosku, która bezspornie pozostawała w jego posiadaniu w roku 2005. Dokonując wyliczenia kwoty pomocy finansowej z tytułu jednolitej płatności obszarowej, organ II instancji przyjął, że stawka jednolitej płatności obszarowej za rok 2005 do [..] ha wynosiła [..] zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) na rok 2005 wynosiła [..] ha. Przyjęta powierzchnia zadeklarowana oraz stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu w związku z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wynosiła [..] ha. Wykluczono z tego wyliczenia przejęte przez E. F. działki ewidencyjne: nr: [.] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow.[..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha,[..] (działka rolna I) o pow. [.] ha, stanowiących łączną powierzchnię [..] ha. W rezultacie kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej wynosiła [..] zł i wynika z następującego obliczenia: [..] zł, przy czym kwota [..] zł stanowi stawkę jednolitej płatności obszarowej. Jeśli zaś chodzi o wyliczenie uzupełniającej płatności obszarowej, to stawka uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2005 do 1 ha wynosiła [..] zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) wynosiła [..] ha. Po wykluczeniu z płatności działek ewidencyjnych nr: [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow.[..] ha, [.] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha, [..] (działka rolna [..]) o pow. [..] ha do uzupełniającej płatności obszarowej została zakwalifikowana powierzchnia, wynosząca [..] ha., zaś kwota [..] zł stanowiła stawkę uzupełniającej płatności obszarowej ([..] ha x [..] zł = [..] zł). Łączna kwota przyznanej pomocy za rok 2005 z tytułu płatności bezpośrednich wynosiła więc [.] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wywiódł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana tylko jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych. Instytucja płatności obszarowych jest skierowana jest tylko do tych podmiotów, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07, LEX nr 471100).

Ponieważ dopłata przysługuje "za dany rok kalendarzowy", to jej przyznanie jest uzależnione od spełnienia obu warunków "w danym roku kalendarzowym". Brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nie upoważnia do sformułowania tezy, że dla oceny spełnienia obu przesłanek miarodajna przy rozstrzyganiu jest wyłącznie data złożenia wniosku (stan posiadania przez wnioskodawcę z tego okresu czasu). Ponieważ uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, że spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 kwietnia 2009 r. II GSK 882/08, LEX nr 570311).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymóg zastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska "w danym roku kalendarzowym" wynika wprost z art. 2 ust. 4 ustawy (Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego), jak też z mających bezpośrednie zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1 ze zm.).

W szczególności o "roku kalendarzowym" mowa jest art. 6 (Zmniejszenie płatności oraz wykluczenie z płatności) oraz w art. 7 (Szczegółowe zasady dokonywania zmniejszeń oraz wykluczeń). Art. 6 (w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.) stanowił, że "W przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w wyniku działania lub jego zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się lub anuluje, zgodnie z przepisami szczegółowymi ustanowionymi na mocy art. 7, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym (podkr. Sądu), w którym doszło do wystąpienia niezgodności (..)".

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ II instancji – dokonując wykładni pojęcia "posiadania" w świetle art. 2 ust. 1 ustawy – prawidłowo przyjął, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego w dacie złożenia wniosku, ale ponadto niezbędne jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi) przez cały rok kalendarzowy. Tym samym całkowicie chybione były zarzuty i wywody skargi zmierzające do wykazania, że dla oceny czy danemu posiadaczowi przysługiwała płatność istotny jest "wyłącznie stan istniejący na dzień złożenia wniosku o dopłaty". Bazujące na tej błędnej przesłance zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania były zatem nieuzasadnione.

Podobnie nieuzasadnione były pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza akt postępowania dowodzi, że organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego zbadania sprawy, właściwie ukierunkowały postępowanie dowodowe na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmował się użytkowaniem zgłoszonych działek rolnych, korzystając w tym celu z przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, w tym z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego i stanu prawnego, którego dotyczyły zarzuty naruszenia przepisów postępowania była kwestia faktycznego użytkowania i posiadania w 2005 r. przez skarżącego spornych działek, w stosunku do których odmówiono przyznania płatności.

Podstawowym ustaleniem faktycznym, które legło u podstaw tej części rozstrzygnięcia było to, że skarżący utracił posiadanie i zaprzestał faktycznego użytkowania działek nr [..], stanowiących grunty o pow. [..] ha. Organy obu instancji ustaliły, że skarżący utracił ich posiadanie w lipcu 2005 r. na skutek działań E. F., który "zlecił swoim pracownikom A. C. i D. G. stalerzowanie upraw".

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem jakie zajęły w tej sprawie organy administracji, że na skutek działań podjętych przez E. F. – właściciela gruntów skarżący utracił posiadanie i zaprzestał ich faktycznego użytkowania. Ustalenie to zdaniem Sądu w żadnej mierze nie było ustaleniem dowolnym i znajdowało pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Poza sporem bowiem pozostawało to, że skarżący nie przywrócił sobie niezwłocznie posiadania działek, ani nie zostało mu przywrócone to posiadanie przez sąd cywilny. Nawet zatem jeśli to naruszenie było jednorazowe, to skarżący od tego momentu niewątpliwie nadal nie użytkował spornych działek, co sam przyznał, podkreślając, że pozbawienie go posiadania było bezprawne i czasowe a grunty pozostawały w "czarnym ugorze".

W realiach rozpoznawanej sprawy przejęcie gruntów przez ich właściciela nie mogło być traktowane jako "Niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą" w rozumieniu art. 340 k.c. Trzeba wyraźnie zaakcentować, że nie jest przeszkodą przemijającą w rozumieniu tego przepisu pozbawienie posiadacza władztwa nad rzeczą przez osobę trzecią. Oznacza to bowiem utratę posiadania (por. E. Gniewek; Komentarz do art. 340 k.c. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, [w:] Gniewek E., Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001). W ślad za podanym wyżej autorem Komentarza do k.c. powtórzyć także trzeba, że "Tylko posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane (art. 345 k.c.). Przewidziana w art. 345 k.c. fikcja ciągłości posiadania znajduje zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy posiadanie zostało przywrócone w sposób legalny. Legalne przywrócenie posiadania następuje bądź na skutek dobrowolnego zwrotu rzeczy posiadaczowi, bądź też na skutek zastosowania przez posiadacza dozwolonej samopomocy (art. 343 § 2 k.c.), czy wreszcie na skutek wykonanego orzeczenia o przywróceniu poprzedniego stanu posiadania (art. 344 § 1 k.c.)".

Sąd podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji bardzo szczegółowo przeanalizował cały materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie łącznie z okolicznościami ustalonymi w postępowaniu karnym, które zakończyło się wyrokiem uniewinniającym E. F. od zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 288 § 1 k.k. Dowody i ustalenia jakie poczynił Sąd Rejonowy w G. były niewątpliwie istotne dla oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, a dotyczących okoliczności towarzyszących utracie posiadania przez skarżącego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do podobnych jak w rozpoznawanej sprawie zagadnień przyjęto, że nie może być uznanym za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym i przestał je użytkować, chociażby został bezprawnie tego pozbawiony (analogicznie: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., II GSK 1012/08, LEX nr 563485).

Wbrew wywodom skargi, pominięcie przez organ II instancji przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia [..] kwietnia 2006 r., stwierdzającego, że sporne grunty wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego, decyzji Wójta z dnia [..] kwietnia 2006 r. o odroczeniu podatku rolnego za 2006 r. oraz decyzji z dnia [..] lipca 2006 r. o zmianie decyzji o wysokości podatku za rok 2005, dostosowującej go do zaszłych zmian własnościowych nie było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostawiając na uboczu fakt, że ustalenia jakie wynikały z tych dowodów nie wiązały organów administracji prowadzących postępowanie w tej sprawie, podkreślenia wymagało przede wszystkim to, że nie dokumentowały one stanu posiadania oraz nieuwzględniały zmian własnościowych jakie w odniesieniu do spornych gruntów nastąpiły w 2005 r., tj. że na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2004 r., które stało się prawomocne w dniu [..] maja 2005 r., właścicielem spornych działek i jednocześnie podatnikiem podatku rolnego stał się E. F. Sąd uznał,że nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. polegający na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zarzut ten był oparty na tym, że E. F. dopuścił się bezprawia cywilnego i mimo że zniszczył plony organ administracji przyznał mu płatności obszarowe. Organ administracji nie mógł orzekać o tym, czy doszło do "bezprawia cywilnego" a skarżącemu służyły środki prawem przewidziane przed sądem powszechnym. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie miało zaś znaczenia to czy, w jakiej wysokości i z jakiego tytułu przyznano płatności E. F., gdyż decyzja ta rozstrzygała wyłącznie o płatnościach jakie w 2005 r. przysługiwały skarżącemu.

Zdaniem Sądu nie był także trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. polegający na niewyczerpującym odniesieniu się do tego, że jedynie część spornych działek została stalerzowana przez E. F. Ustalenia dotyczące utraty przez skarżącego posiadania spornych działek opierały się na wynikach kontroli oraz rozpraw administracyjnych, jakie odbyły się przed organem I instancji. Ponadto, w toku postępowania karnego ustalono, że pracownicy E. F. "stalerzowali i zaorali około [..] ha ziemi, w tym około [..] ha upraw zbożowych i około 10 ha terenu zalesionego". Był zatem obszar większy aniżeli ten, który nie został uwzględniony do wyliczenia płatności przez organ II instancji (odmowa płatności dotyczyła gruntów o pow. 69,03 ha). Ustalenia jakie poczyniono w toku postępowania nie były zatem dowolne, znajdowały oparcie w całokształcie zgromadzonych w sprawie dowodów i korzystały z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Reasumując Sąd wskazał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania były bezzasadne. Skarżący od lipca 2005 r. nie był posiadaczem i użytkownikiem spornych gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i dlatego nie mogła być mu przyznana związana z tymi gruntami płatność bezpośrednia za ten rok.

M. M. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił:

1. I. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że płatność obszarowa przysługuje jedynie temu posiadaczowi gruntów, który "zebrał z nich piony", podczas gdy ww. przepis w ogóle do takiego kryterium się nie odnosi, a wymaga jedynie, aby "grunty utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej", poza tym dla udzielenia przedmiotowych płatności istotny jest wyłącznie stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłaty (grunty muszą być w dacie złożenia wniosku utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) - istotne jest zatem to, kto w tym dniu był faktycznym posiadaczem gruntów i je wtedy użytkował, ponosząc koszty zasiewów i zabiegów agrotechnicznych; późniejsze zaś zdarzenia, polegające na samowolnym zniszczeniu upraw przez osobę trzecią (nawet jeśli jest nim właściciel spornych gruntów), nie mają żadnego znaczenia dla przyznania tej płatności osobie, która wcześniej dokonała na tych gruntach zasiewów w celu zebrania z nich plonów (co właśnie świadczyło o utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej) i bezspornie w dniu składania wniosku o dopłaty była użytkownikiem tych gruntów; a zatem na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej p.p.s.a.;
2. II. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego;
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 2 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,
5. 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,
6. 4) art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu, m.in. tego, że jedynie część spornych działek została stalerzowana przez E. F.,
7. 5) art. 12 § 1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,
8. 6) art. 80, 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ ustalił, że to E. F., a nie wnioskodawca M. M. był w dacie składania wniosków w 2005 r. faktycznym użytkownikiem (posiadaczem) spornych gruntów - fakt bowiem późniejszego stalerzowania spornych działek nie oznacza, iż E. F. użytkował te działki przez cały rok, tym bardziej że jak ustalił organ - w późniejszym okresie on żadnych zabiegów agrotechnicznych już nie wykonywał, pozostawiając je w "czarnym ugorze";
9. 7) oraz dokonania przez organ błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na uznaniu E. F. (a nie M. M.) za faktycznego użytkownika (posiadacza) spornych gruntów w 2005 r., a więc na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W myśl przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, podniesione w skardze kasacyjnej przez skarżącego w ramach podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy na wstępnie stwierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie utrata posiadania spornej powierzchni gruntów przez skarżącego w 2005 roku na skutek wkroczenia na nie przez ich nowego właściciela E. F., w zasadzie nie były nawet kwestionowane przez samego skarżącego. Zatem istotne fakty związane z posiadaniem i użytkowaniem przedmiotowych gruntów rolnych w 2005 r. przez skarżącego i E. F. nie zostały skutecznie podważone zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej.

Wszystkie zarzuty procesowe zmierzające do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, polegają na stwierdzeniu rzeczywistego stanu posiadania i sposobu użytkowania gruntów rolnych w toku całego roku 2005 przez obie zwalczające się strony, należało uznać za całkowicie chybione i niezasługujące na uwzględnienie.

Przede wszystkim organy administracji publicznej obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, stosując się w pełni do wymagań przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. W żadnym stopniu nie naruszyły również przepisów art. 8, 11, 12 § 1, 35, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem wszelkich zasad i gwarancji procesowych, w sposób bardo wnikliwy i wszechstronny zebrano pełny materiał dowodowy, dokonano jego szczegółowej analizy i obiektywnej oceny, a zaskarżona decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy z art. 107 k.p.a., w tym również obszerne, pełne i przekonywujące uzasadnienie sporządzone zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący nie tylko nie wykazał, że organy w jakimkolwiek stopniu naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, ale nie podał czy ewentualne uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik postępowania, zważywszy że zasadniczych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji nie negował, a mianowicie, że po złożeniu przez niego wniosku o dopłatę nowy właściciel gruntów i ich zarządca wszedł zdaniem skarżącego samowolnie na sporne działki gruntu i wykonał na nich "bezprawne" prace polowe (talerzowanie gruntów) niszcząc jego przyszłe plony.

Sąd I instancji odniósł się bardzo szczegółowo do ustalonego stanu faktycznego przez organy administracji, dokonał samodzielnej oceny tych ustaleń pod względem stosowania przepisów prawa materialnego, a konkretnie zarówno przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2993 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), zwanej dalej ustawą o systemach wsparcia, jak również przepisów prawa wspólnotowego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L 03.270.1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE).

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni pojęcia "posiadanie" w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i w tym zakresie zaskarżony wyrok zawiera zarówno szeroką analizę tej instytucji prawa cywilnego, a w szczególności ochrony posiadania w ramach przepisów art. 340 k.c. i następnie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a także do interpretacji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 2 ust. 1, 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o systemach wsparcia jest prawidłowa i nie budzi poważniejszych wątpliwości.

Podkreślenia wymagało stwierdzenie Sądu I instancji oparte o dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, że w ramach pojęcia "posiadanie" gruntów rolnych jako przesłanka przyznania płatności bezpośrednich należy potwierdzić fakt użytkowania gruntów rolnych w danym roku kalendarzowym, za który przyznawane są płatności,

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że treść przepisów art. 2 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie upoważnia do oceny spełnienia obu przesłanek z tych przepisów, wyłącznie stan posiadania z daty złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, a bez znaczenia jest kontynuowanie tego posiadania po dacie złożenia wniosku w ciągu roku obrachunkowego dla płatności, a w szczególności również w czasie podejmowania decyzji o przyznaniu płatności.

Tym bardziej istotne znaczenie dla przyjęcia kontynuacji posiadania gruntów w ciągu danego roku kalendarzowego, a w szczególności w okresie od złożenia wniosku do daty podjęcia decyzji o przyznanie płatności, ma możliwość zmiany uprawnionego do płatności przed wydaniem decyzji, a już po złożeniu wniosku do organu (vide wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 882/08).

Niewątpliwie instytucja płatności obszarowych jest skierowana wyłącznie do faktycznych użytkowników gruntów rolnych i to użytkowników, którzy nie utracili posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności na korzyść innego podmiotu, który nawet bez zgody poprzedniego posiadacza przejął użytkowanie spornych gruntów, jak miało miejsce to w niniejszej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07).

Skarżący mógłby skutecznie oczekiwać przyznania mu płatności, gdyby albo sam w drodze dozwolonej samopomocy przywrócił sobie posiadanie spornych gruntów lub też uczyniłby to za pomocą realizacji roszczenia o przywrócenie naruszonego posiadania w drodze cywilnego postępowania sądowego.

Skoro jednak nie została zachowana kontynuacja posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności a przed wydaniem decyzji przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności, to brak było podstaw do zastosowania względem tego podmiotu przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Jeżeli nawet w tym stanie faktycznym można by przyjąć, że Eugeniusz Fiłończuk samowolnie naruszył posiadanie skarżącego i dopuścił się bezprawia cywilnego, to i tak nie zmienia faktu, że w tym przypadku należało przyjąć, że skarżący utracił posiadanie spornych gruntów przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności w toku roku kalendarzowego, za który przysługiwałyby mu te płatności, gdyby kontynuował to posiadanie w wymaganym okresie.

Bez decydującego znaczenia w niniejszej sprawie jest sposób działania Eugeniusza Fiłończuka, zmierzający do pozbawienia skarżącego przymiotu posiadacza gruntów. Natomiast istotne znaczenie ma bezsporny fakt utraty posiadania przedmiotowych gruntów w 2005 roku oraz czas kiedy ta utrata nastąpiła.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wbrew oczywistym faktom uznać skarżącego za podmiot spełniający wszystkie przesłanki z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w odniesieniu do sprośnych działek gruntu, w sytuacji kiedy utracił on przymiot posiadacza tego gruntu w określonym czasie, a warunek posiadania gruntów ma charakter conditio sine qua non (konieczny) dla stosowania przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Wywody skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczące okresu poprzedzającego utratę posiadania spornych gruntów na skutek wkroczenia na nie przez E. F. i dokonanie zniszczenia zasiewów i przejęcie ich w użytkowanie nawet ewentualnie dokonane bezprawnie z powodu naruszenia posiadania skarżącego, nie mogły mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż nie stoją w sprzeczności z istotnymi ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu posiadania decydującego o przyznaniu płatności w ramach art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.