Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 1 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 290/11 oddalił skargę K. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania K. W. płatności kontynuacyjnych wynikających z zalesienia gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 czerwca 2010 roku do P. Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, który został złożony w związku z nabyciem gospodarstwa rolnego położonego w obrębie wsi M., gmina B. P., w celu przejęcia zobowiązań i płatności na zalesianie gruntów rolnych przez aktualnego właściciela K. W. Następnie w dniu 31 sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo zatytułowane "zawiadomienie o wystąpieniu okoliczności siły wyższej", w którym powiadomiono o wystąpieniu siły wyższej - choroby wnioskodawcy. W piśmie zawarto także prośbę o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w celu przejęcia zobowiązań i płatności zalesieniowych.
Organ wyjaśnił, że skarżący ubiega się o przejęcie płatności i zobowiązań zaciągniętych przez G. W., którego wniosek o przyznanie płatności na zalesianie został pozytywnie rozpatrzony. W dniu 24 maja 2007 r. organ I instancji wydał decyzję, którą przyznał G. W. płatność na zalesianie, w wyniku czego podjął on zobowiązanie określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku, Nr 187, poz. 1929, ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 lub rozporządzenie).
Dodatkowo podkreślono, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt I C45/09) z dnia 30 września 2009 roku, z dniem uprawomocnienia się ww. orzeczenia, czyli z dniem 22 października 2009 roku, własność gospodarstwa rolnego położonego we wsi M., gmina B. P. nabył K. W. wraz ze współmałżonką, w wyniku rozwiązania umowy dożywocia z dnia 22 lipca 1994 roku.
Organ uznał, że przejęcie zobowiązań i prawa do płatności zalesieniowych przysługujących poprzedniemu właścicielowi zalesionych działek rolnych jest możliwe, gdy własność gruntów rolnych zostanie przeniesiona na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy oraz w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności działek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR złożony zostanie wniosek o przyznanie płatności, w którym nowy właściciel zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań tj. do pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez okres 5 lat od jej założenia i prowadzenia jej przez okres 20 lat od uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.
Podkreślono, że w sprawie własność gruntów, na których była prowadzona uprawa leśna została przeniesiona w wyniku wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 września 2009 roku o rozwiązaniu umowy dożywocia, co oznacza, że nie została zachowana forma przeniesienia własności działek rolnych obciążonych zobowiązaniem zalesieniowym. Prawodawca przewiduje bowiem możliwość przekazania zobowiązań i płatności zalesieniowych tylko w przypadku przekazania gruntów rolnych na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy, zaś nabycie gruntów w wyniku wyroku sądowego nie spełnia przesłanek określonych w rozporządzeniu zalesieniowym.
Jednocześnie podano, że skarżący nie zachował 35 dniowego terminu na złożenie w biurze powiatowym ARiMR wniosku o przyznanie płatności zalesieniowych. Powyższe było warunkiem przejęcia prawa do płatności zalesieniowych i zobowiązań ciążących na poprzednim właścicielu gruntów. Strona zobowiązana zatem była do przedłożenia wyroku sądu w ciągu 35 dni od dnia 22 października 2009 roku, tj. od dnia uprawomocnienia się przedmiotowego orzeczenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wskazał jednocześnie, że ww. termin jest terminem materialnoprawnym nieprzywracalnym, dlatego wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności zalesieniowych w celu przejęcia prawa do płatności i zobowiązań zalesieniowych, nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez organ I instancji były prawidłowe. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i dodatkowo zaznaczył, że skarżący składając dopiero w dniu 11 czerwca 2010 r. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 wraz z innymi dokumentami poświadczającymi przejęcie zobowiązań po G. W., uchybił 35 dniowemu terminowi na dokonanie powyższego, albowiem był on liczony od dnia 22 października 2009 roku, tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku o rozwiązanie umowy dożywocia. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, iż ww. termin winien być liczony od dnia 11 maja 2010 roku, tj. dnia wydania decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2010, albowiem termin liczony jest od dnia przeniesienia własności zalesionych gruntów rolnych, nie zaś jak żądała strona, od dnia zakończenia załatwiania wszystkich zmian własnościowych związanych z przedmiotowym gruntem. Zatem w sytuacji, gdy nowy właściciel nie dotrzymał tego terminu, uznał iż przejął on jedynie zobowiązania podjęte przez poprzedniego właściciela, bez możliwości przejęcia płatności na zalesianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że skutkiem rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm., dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), jest przeniesienie na zbywcę własności tego gospodarstwa. (Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1993 r. III CZP 9/93,OSNC 1993/12/215). Instytucja rozwiązania jest bowiem oparta na innej konstrukcji i znana jest różnym dziedzinom prawa, składającym się na obowiązujący system prawny. Niekiedy rozwiązanie określonego stosunku pozostawione jest woli stron lub jednej z nich w drodze wypowiedzenia niekiedy jest skutkiem przewidzianym w samej ustawie, w innych zaś wypadkach - wymaga orzeczenia sądu i to nawet wówczas, gdy nie ma sporu między stronami. Z tych przykładowych odniesień w ocenie Sądu wynika, że istotą rozwiązania stosunku prawnego opartego na umowie jest jego wygaśnięcie, ze skutkiem - przy umowach wzajemnych - zwrotu wzajemnych świadczeń.
Jeżeli strony umowy przenoszącej własność nieruchomość przez zgodne oświadczenie woli, w ramach przysługującej im swobody kontraktowej, rozwiązały tę umowę, to niewątpliwym skutkiem takiej czynności prawnej będzie przejście tej własności z powrotem na zbywcę. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w tych sytuacjach, gdy do rozwiązania umowy niezbędne jest orzeczenie sądu, skutki takiego rozstrzygnięcia miałyby być odmienne. Także i w tym wypadku stosunek umowny wygasa, co oznacza, że ewentualne prawnorzeczowe skutki ulegają zniweczeniu bez potrzeby prowadzenia kolejnego sporu przed sądem.
Powyższe rozważania zdaniem WSA mają zastosowanie do wyroku z dnia 30 września 2009 r., wydanego przez Sąd Rejonowy w P., sygn. akt IC 45/09. Zgodnie z treścią § 3 aktu notarialnego z dnia 22 lipca 1994r. umowa została zwarta w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że treść § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., który stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy jest w sposób oczywisty wadliwa. Zapisy treści tego rozporządzenia powinny więc brzmieć następująco: " § 11 ust.1 W przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego, umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli:
- 1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji;
- 2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek".
Przepis podustawowy został wydany na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709). Ograniczenie przeniesienie własności lub współwłasności do umowy sprzedaży lub innej umowy nie ma żadnego uzasadnienia. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do jego rozumienia kwestii w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o kontynuowanie wypłat za zalesie gruntów rolnych.
O charakterze terminu nie decyduje bowiem okoliczność, w jakim akcie prawnym został umiejscowiony. Decydujące znaczenie ma natomiast rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przewidziane przez przepisy prawne uprawnienie podmiotowe muszą być realizowane w określonym terminie. W sprawie termin był liczony od dnia 22 października 2009 roku, tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku o rozwiązanie przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Skarżący składając dopiero w dniu 11 czerwca 2010 roku wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 wraz z innymi dokumentami poświadczającymi przejęcie zobowiązań po G. W., uchybił 35 dniowemu terminowi do złożenia wniosku. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że ww. 35 dniowy termin jest terminem materialoprawnym, nieprzywracalnym, którego chybienie powoduje wygaśnięcie uprawnień do przyznania płatności.
Zatem w sytuacji, gdy nowy właściciel nie dotrzymał tego terminu, nie można było przyznać płatności na kontynuowanie zalesiania. Przedmiotowy, 35 dniowy termin, przewidziany został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku, tj. w przepisach materialnych, nie zaś procesowych, tj. kodeksie postępowania administracyjnego, zatem nie ma możliwości jego przywrócenia.
Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa nie pozwala uznać, że został spełniony warunek przeniesienia własności wszystkich działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów. Zawężenie przeniesienia własności do umowy sprzedaży lub innej umowy nie ma uzasadnienia prawnego w delegacji ustawowej. To uchybienie organu w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego nie miało jednak wpływu na treść samej decyzji.
W pełni natomiast Sąd podzielił stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., że w sprawie nie miała zastosowania treść art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. L 153, z dnia 30.04.2004 roku) w związku z § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku. Skarżący w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 roku poinformował o wystąpieniu okoliczności siły wyższej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, co stanowiło okoliczność uniemożliwiającą złożenie w terminie wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Zaznaczono, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych został załatwiony odrębną decyzją z dnia [...] października 2010 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. którą umorzono postępowanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów.
K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. złożył skargę kasacyjną zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj.:
- a) § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie, bowiem skarżący spełnił wszystkie wymogi określone w tym przepisie, a pomimo tego nie przyznano mu płatności na zalesienie;
- b) § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, ponieważ skarżący nie zawarł umowy przenoszącej własność nieruchomości, wobec czego bezprzedmiotowe było wymaganie od niego formalności, jakie musi spełnić nabywca nieruchomości, który stał się właścicielem w wyniku zawarcia "umowy sprzedaży lub innej umowy";
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj:
- a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) i w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej wyrażającą się w tym, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił stan faktyczny sprawy, albowiem nie wziął pod rozwagę, jaki wpływ na wynik postępowania miały nierzetelne informacje zawarte w informatorach publikowanych dla rolników przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także niewłaściwe ustalenie w zakresie rozwiązania umowy przenoszącej własność gospodarstwa rolnego, albowiem rozwiązanie przez sąd umowy o dożywocie nastąpiło w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego na skutek porzucenia gospodarstwa rolnego i nie wywiązywanie się przez nabywców gospodarstwa rolnego z obowiązków nałożonych tą umową, co świadczy o tym, że faktycznym beneficjentem programu zalesiania gruntów rolnych był od początku skarżący; okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem brak należytego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie mogło doprowadzić do niezastosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120).
Podzielając ten pogląd należy podkreślić, że wskazana zasada może mieć wyjątki, ponieważ w pewnych sprawach kolejność może być odwrotna lub też kontrola może odbywać się równolegle. Badając podniesione zarzuty równolegle przy ostatecznym stwierdzeniu, że uwzględnienie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego czyniłoby zbędnym badanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ okoliczności przy wyjaśnianiu których doszło do naruszenia procedury, były obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy możliwe jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi (zob.: wyrok NSA z 18 czerwca 2007 r., II GSK 46/07).
W pkt 1 a) skargi kasacyjnej K. W. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono: naruszenie § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie; § 11 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W ocenie pełnomocnika strony, sąd orzekający w tej sprawie naruszył wskazane przepisy prawa odmawiając przyznania płatności na zalesianie, w sytuacji kiedy K. W. spełnił wszystkie wymogi określone prawem. Ponadto, skoro K. W. nie zawarł umowy przenoszącej własność nieruchomości, to bezprzedmiotowe było wymaganie od niego formalności, jakie musi spełnić nabywca nieruchomości, który stał się właścicielem w wyniku zawarcia "umowy sprzedaży lub innej umowy."
Za podstawę wyroku z 1 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 290/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z których wynika, że z mocy wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I C 45/09 z dniem 22 października 2009 r. własność gospodarstwa rolnego nabył K. W. wraz ze współmałżonką, w wyniku rozwiązania umowy dożywocia z dnia 22 lipca 1994 r. Ponadto ustalono, że K. W.wniosek o wypłatę złożył 11 czerwca 2010 r.
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 407/05, Lex, nr 195913). Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie można podnieść zarzutu, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany. W takim przypadku jednak należy wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006, II OSK 488/05, Lex, nr 196692). Naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu przepisu prawa, który winien być zastosowany.
Jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter [et al.], Prawo o postępowaniu, s. 401).
Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.). Można spotkać się z poglądem, że obie formy naruszenia prawa materialnego wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2004 r., FSK 558/04, LEX nr 251771). Według B. Gruszczyńskiego pogląd ten nie jest jednak trafny, ponieważ niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Można wyobrazić sobie błąd podwójny niezależny, polegający na tym, że dokonujący wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, ale stosując ją, błędnie odczytał dyspozycję lub sankcję.
Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli spełni warunki wskazane w pkt 1 i 2. W § 11 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia zawarto regulacje dotyczące wysokości płatności na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej oraz określono załączniki do wniosku.
Od dnia 15 lipca 2010 r. obowiązuje ust. 4 § 11, zgodnie z którym przepisy ust. 1-3 stosuje się w przypadku gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie. W pkt 1 i 2 ust. 4 § 11 tego rozporządzenia uzyskanie prawa do płatności na zalesianie uzależniono od zobowiązania się producenta rolnego na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności. Takie oświadczenie producent rolny składa na formularzu udostępnionym przez Agencję.
Regulacje prawne § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia dotyczą sytuacji, kiedy przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego nastąpiło w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uzupełnił tę regulację prawną poprzez dodanie zwrotu: "w wyniku rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego" i na podstawie takiego pozaprawnego rozumienia tego przepisu dokonał kontroli decyzji ostatecznej w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), i to w sytuacji kiedy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. powołując się na § 11 ust. 4 rozporządzenia uznał, że K. W., który nabył własność działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na mocy wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I C 45/09 z dniem 22 października 2009 r., nie jest uprawniony do przejęcia płatności zalesieniowych po G. W., ponieważ własności nie nabył w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zarzucając organowi administracji publicznej niewłaściwe zastosowania prawa materialnego dopuścił się błędu podwójnego niezależnego polegającego na tym, że dokonując wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., lecz ponadto stosując tę normę błędnie odczytał jej dyspozycję.
Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1993 r., III CZP 9/93: "Skutkiem rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), jest przeniesienie na zbywcę własności tego gospodarstwa." W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że umowa przekazania gospodarstwa rolnego jest swoistym rodzajem umowy przeniesienia własności, odmiennym od umów wymienionych w części szczegółowej księgi trzeciej kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Unormowanie rozwiązania umowy przekazania gospodarstwa rolnego jest odrębne od odwołania, treść przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin wskazuje na zamiar odróżnienia tej umowy od umów uregulowanych w kodeksie cywilnym.
W § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. prawodawca wymienił umowę sprzedaży, do której mają zastosowanie między innymi art. 535 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) i art. 158 k.c. Posłużył się również zwrotem: innej umowy, co należy rozumieć jako umowę uregulowaną w części szczegółowej księgi trzeciej kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Zgodnie z art. 155 § 1 k.c., umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły.
Natomiast, według art. 158 k.c., umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości. W Kodeksie cywilnym w art. 9021 § 1 i 2 uregulowano przekazanie nieruchomości, jako jedną z form przeniesienia własności. Przez umowę przekazania nieruchomości jej właściciel zobowiązuje się nieodpłatnie przenieść na gminę albo na Skarb Państwa własność nieruchomości.
Skoro K. W. nie nabył własności działek rolnych w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy uregulowanej w części szczegółowej księgi trzeciej kodeksu cywilnego o zobowiązaniach, oraz skoro na skutek rozwiązania przez sąd umowy przekazania gospodarstwa rolnego zawartej na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeniesiono 22 października 2009 r. na zbywcę K. W. własność przekazanego wcześniej gospodarstwa, to nie jest on producentem rolnym, o jakim mowa w § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia, zobowiązanym do złożenia w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek wniosku o przyznanie płatności.
Przeniesienie na zbywcę K. W. z dniem 22 października 2009 r. własności gospodarstwa rolnego nie mogło spowodować również skutku w postaci wstrzymania płatności na zalesianie, o jakim mowa w § 13 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia z powodu braku obowiązku złożenia wniosku w trybie i na warunkach określonych w § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia.
Z dniem 22 października 2009 r., w rozumieniu § 11 ust. 1 rozporządzenia inny producent rolny – K. W. stał się w zakresie płatności na zalesianie następcą prawnym producenta rolnego G. W., któremu decyzją z [...] maja 2007 r. przyznano taką płatność, a potem wypłacono wsparcie na zalesienie, a także począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie dzieli się na wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.
Z kolei § 10 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do Kierownika Biura Powiatowego Agencji.
Według § 11 ust. 5, przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku.
W § 11 ust. 6 rozporządzenia uregulowano zasady dalszego wypłacania premii zalesieniowej: Premia zalesieniowa, począwszy od szóstego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny dokonywanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Kopię decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny albo zaświadczenie o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków składa się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że K. W. w terminie, w dniu 11 czerwca 2010 r. złożył na formularzu udostępnionym przez Agencję wniosek o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej wypłacanych począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia. Wniosek, do którego miał odpowiednie zastosowanie przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia (wniosek o przyznanie płatności na zalesianie) dotyczył płatności za 2010 rok.
Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki: został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, zobowiązał się do pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia, zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.
Skoro wniosek dotyczący 2010 roku został złożony przez następcę prawnego producenta rolnego G. W., który w 2007 r. spełnił już obowiązek zalesienia działek rolnych, to zobowiązania K. W. mogły obejmować tylko pielęgnację założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia oraz prowadzenie założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie przez G. W. Zgodnie z art. 21 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Skoro K. W. po udostępnieniu mu formularza przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w terminie przewidzianym prawem złożył wniosek o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej za 2010 rok wraz ze zobowiązaniem się do pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia oraz zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania przez G. W. pierwszej płatności na zalesianie oraz udowodnił, że jest producentem rolnym któremu przysługują płatności wypłacane wcześniej innemu producentowi rolnemu począwszy od wsparcia na zalesienie stanowiącego jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia, to tym samym spełnił obowiązek ciężaru dowodu.
W tej sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, a stan faktyczny sprawy był bezsporny, nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż te ostatnie naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.