Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Ł. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.680,00 zł za zajęcie pasa drogowego w P., przy ul. T. w okresie 32 dni. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2011 r. kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 11,50 m2 bez wymaganego zezwolenia. Plakaty należące do M. M. sp. z o.o. zostały umieszczone przez skarżącego na konstrukcji nie będącej jego własnością. M. M. P. sp. z o. o. potwierdziła, że sporna tablica został wynajęta od firmy "A. R. Z." Ł. F.. W dniu 24 maja 2013 r. dokonano oględzin z udziałem uprawnionego geodety. Ustalono, że reklama znajdowała się na działce [...] obręb G. ark.
2. Był to pas drogowy ul. T., co było widoczne ze zdjęć lotniczych załączonych do protokołu oględzin. Organ stwierdził, że nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego będącą w jego trwałym zarządzie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 19 i art. 22 ust. 1.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji w mocy, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie wyznaczył pas drogowy ul. T. w P.. Działka nr [...] była oznaczona w ewidencji jako droga, której właścicielem był Skarb Państwa. Droga była w zarządzie trwałym organu I instancji. Sporna reklama ostała zamieszczona przez stronę bez zgody zarządcy w pasie drogowym, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, wskazując na ustalenia organów wynikłe z przeprowadzonej kontroli z dnia 26 kwietnia 2011 r., stwierdzającej zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 11,50 m2 bez wymaganego zezwolenia, oględzin reklamy z dnia 27 maja 2011 r., załączonej mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją reklam i z wyznaczona granicą pasa drogowego, dowodu z oględzin z dnia 24 maja 2013 r., z udziałem uprawnionego geodety, za zasadne uznał ustalenia, że reklama znajdowała się na działce 10/7 obręb G. ark. 2, która stanowiła pas drogowy ul. T..
Sąd wskazał, że ustalenia te wynikały również ze zdjęć lotniczych załączonych do protokołu oględzin oraz zaznaczeń poczynionych przez uprawnionego geodetę na wyciągu z mapy zasadniczej, który kolorem żółtym zakreślił pas drogowy przy ul. T. oraz miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego – prostokąt kolorem żółtym. Te same czynności na mapie zasadniczej wykonał uprawniony pracownik organu I instancji (kolorem zielonym). Ustalenia organu wynikały ponadto ze szkicu geodezyjnego, wydruku z IGeoMap oraz zdjęcia lotniczego i satelitarnego. Wobec tego za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieustalenia lub błędnego ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. T..
Za trafne Sąd uznał również ustalenia organów, że nieruchomość stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego będącą z mocy prawa w jego trwałym zarządzie, co wynikało tak z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz z zamieszczonego w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów - działka nr [...] była oznaczona w ewidencji jako droga.
Za niesporną Sąd I instancji uznał okoliczność, że reklama została umieszona przez skarżącego, co znalazło potwierdzenie w oświadczeniu M. M. P. sp. z o. o., tym samym organ prawidłowo uznał, że skarżący wynajął przedmiotowy nośnik reklamowy firmie M. M. sp. z o.o. i to on powinien zostać obciążony karą pieniężną. W tym zakresie Sąd zauważył, że podmiotem zobowiązanym jest właściciel reklamy, który nie musi być jednocześnie właścicielem nieruchomości, na jakiej posadowiono tę reklamę. Skoro zaś sporna reklama była zamieszczona przez stronę bez zgody zarządcy w pasie drogowym, to zasadnym było nałożenie odpowiedniej kary pieniężnej.
Za również prawidłową Sąd I instancji uznał ilość dni według których obliczono karę – od daty pierwszego do daty ostatniego wykonania zdjęcia reklamy (26 kwietnia – 27 maja 2011 r.). Pozostawanie plakatów na nośniku reklamowym w żaden sposób nie wpływa na to, że w pasie drogowym przez cały czas uwzględniony przy obliczeniu kary pieniężnej pozostawał nośnik reklamowy (konstrukcja reklamowa).
Sąd nie stwierdził także, aby doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż strona i jej pełnomocnik mogli wielokrotnie uczestniczyć w czynnościach procesowych przedmiotowego postępowania.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).
Ł. F. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy T. w P. w sytuacji gdy decyzja w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy T. w P. została wydana w stosunku do reklamy znajdującej się poza pasem ulicy T. (ewentualnie poza pasem drogowym ulicy P. w P. – drogi gminnej – nieustalono wzajemnej lokalizacji między pasami drogowymi) i nie ustalenie przebiegu pasa drogowego ulicy T. w P. poprzez oparcie się wyłącznie na zapisach ewidencji gruntów wbrew przebiegowi pasa drogowego zaznaczonemu przez geodetę na mapie znajdującej się w aktach sprawy, a także nieustalenie przez ile dni faktycznie plakat reklamowy znajdował się na konstrukcji;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy zlokalizowany na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, która nie może stanowić pasa drogowego ulicy T. w P. – drogi powiatowej, ponieważ droga powiatowa i jej pas drogowy mogą być wyłącznie własnością jednostek samorządu terytorialnego.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, w której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej do tegoż Sądu decyzji uznał, iż została ona wydana bez naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy i przy prawidłowym zastosowaniu i wykładni przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego pomieszczonych w punkcie pierwszym i drugim petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie są one zasadne. Sąd I instancji nie naruszył 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., ponieważ zasadnie doszedł do wniosku, iż stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób właściwy bez naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., regulujących zasady, na jakich opiera się prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie administracyjnej. Z akt analizowanej sprawy wynika, iż kontrola dokonana w dniu 26 kwietnia 2011 r. stwierdziła zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 11,50 m2 bez wymaganego zezwolenia.
Pracownicy organu dokonali oględzin reklamy w dniu 27 maja 2011 r. Do akt sprawy załączono mapę zasadniczą z zaznaczoną lokalizacją reklam i z wyznaczona granicą pasa drogowego (k. 98 akt adm.). W dniu 24 maja 2013 r. dokonano dowodu z oględzin z udziałem uprawnionego geodety. W jej trakcie zasadnie ustalono, że reklama znajdowała się na działce [...] obręb G. ark.2. Był to pas drogowy ul. T., co jest widoczne ze zdjęć lotniczych załączonych do protokołu oględzin. Uprawniony geodeta zaznaczył na wyciągu z mapy zasadniczej kolorem żółtym pas drogowy przy ul. T. oraz miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego – prostokąt kolorem żółtym (k. 35, 40, 43-44 akt adm.). Te same czynności na mapie zasadniczej wykonał uprawniony pracownik organu I instancji (kolorem zielonym). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji ustalenia organu wynikają ponadto ze szkicu geodezyjnego, wydruku z IGeoMap oraz zdjęcia lotniczego i satelitarnego (k. 35 i 45 akt adm.).
Nie jest także zasadnym twierdzenie skarżącego, że szkic geodety pozostaje w sprzeczności z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który podlega łącznej i całościowej ocenie. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieustalenia lub błędnego ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. T. nie znajdują uzasadnienia. Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji trafnie przyjął za organami administracji, że nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego będącą z mocy prawa w jego trwałym zarządzie co wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 2 a, art. 19 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy oraz zamieszczonego w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów. Działka nr [...] jest oznaczona w Bazie Ewidencji Gruntów ZGiKM GEOPOZ "dr" droga (k. 6 akt adm.). Właścicielem tego terenu jest SkarbPaństwa, rodzaj władania: Gospodarowanie zasobami nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości. Za nieuzasadnione trzeba uznać zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że sporna nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i nie może stanowić drogi powiatowej.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w analizowanej sprawie okolicznością bezsporną było to, że reklama została umieszona przez Ł. F.. Spółka M. M. P. (sp. z o. o.) potwierdziła, że przedmiotowa tablica została wynajęta od firmy "A. R. Z." Ł. F.. Skarżący twierdził, że konstrukcja, na której umieścił plakaty należące do firmy sp. z o.o. nie należała do niego a jedynie skoro pozostawała "pusta" skorzystał z niej. Rację ma Sąd I instancji, iż umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W analizowanej sprawie zarządca drogi nie udzielił zezwolenia, zaś w pasie drogowym ul. T. skarżący kasacyjnie zawiesił plakaty z reklamą firmy M. M. P. sp. z o.o. na konstrukcji, która umieszczona była na działce należącej do Skarbu Państwa we władaniu miasta. W tym konkretnym stanie faktycznym to skarżący kasacyjnie jest osobą, która faktycznie dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego bowiem w tym przypadku nawet gdyby okazało się, ze w istocie właścicielem nośnika reklamowego jest inna aniżeli skarżący osoba, to okoliczności sprawy nie pozwalałyby na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność skarżącego.
Zatem Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że prawidłowo organ administracyjny uznał, iż skarżący wynajął przedmiotowy nośnik reklamowy firmie M. M. P. sp. z o.o. i to on winien zostać obciążony karą pieniężną. Podmiotem zobowiązanym jest właściciel reklamy, który nie musi być jednocześnie właścicielem nieruchomości, na jakiej posadowiono tę reklamę. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skoro skarżący wynajął nośnik aby zawiesić na nim plakaty to uznać należy, że nośnik był w jego posiadaniu skoro nim zadysponował. Zasadnie Sąd I instancji za organami uznał, że sporna reklama była zamieszczona przez stronę bez zgody zarządcy w pasie drogowym, co uzasadniało nałożenie odpowiedniej kary pieniężnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ przyjął też prawidłowo ilość dni według których obliczono karę – od daty pierwszego do daty ostatniego wykonania zdjęcia reklamy (26 kwietnia – 27 maja 2011 r.). Pozostawanie plakatów na nośniku reklamowym w żaden sposób nie wpływa na to, że w pasie drogowym przez cały czas uwzględniony przy obliczeniu kary pieniężnej pozostawał nośnik reklamowy (konstrukcja reklamowa). Poprawnie także obliczono w tej sprawie wysokość kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby tej reklamy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.