Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2274/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 43/15, oddalił skargę K. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. K. Sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2006 rok. W dniu [...] lipca 2006 r. spółka złożyła korektę wniosku, a następnie [...] sierpnia 2006 r. oświadczenie o cofnięciu wniosku w części działek.

W dniach [...] sierpnia, [...]-[...] sierpnia oraz [...] września 2006 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrole, które na działkach o symbolach: [...], [...], [...] i [...] wykazały nieprawidłowości, polegające na zadeklarowaniu większej powierzchni działki rolnej niż powierzchnia stwierdzona. Na działkach rolnych o symbolu [...], [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzono z kolei, że działka lub jej część nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej (niespełnienie wymagania dotyczącego koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcia, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca). Organ I instancji ustalił, że w stosunku do działek ewidencyjnych spółka przedstawiła dowody, z których wynikało, że działki te lub ich części znajdują się w jej posiadaniu od [...] sierpnia 2005 r. do [...] listopada 2011 r., zgodnie z umową przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego zawartą w dniu [...] sierpnia 2005 r. pomiędzy P. M. a R. M., reprezentującą spółkę.

Odnośnie pozostałych 32 działek zadeklarowanych we wniosku, celem wykazania posiadania spółka złożyła warunkowe umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnej. Odnosząc się do tych dowodów organ stwierdził, że nie została określona data zawarcia umowy, a z załączonych protokołów wynikało, że wymienione działki ewidencyjne bądź ich części nie są użytkowane rolniczo przez "przenoszącego" ani osoby trzecie, a "przenoszący" zapewnia o możliwości koszenia użytków zielonych od 1 lipca 2006 r. Organ I instancji ustalił zatem, że w dniu złożenia wniosku wskazane działki nie były w posiadaniu beneficjenta. Wedle informacji uzyskanych od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR), data zawarcia przez P. M., R. M., bądź którąkolwiek ze spółek: A. G. Sp. z o.o., A. K. Sp. z o.o., A. P. Sp. z o.o., A. M. Sp. z o.o., A. M. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., umowy dzierżawy działek pozostających w zasobie ANR jest późniejsza od dnia złożenia wniosku.

Przeniesienie posiadania działek mogło zatem nastąpić nie wcześniej niż w dniu zawarcia umowy. Organ stwierdził ponadto, że w dniu wydania decyzji spółka nie była posiadaczem działek ewidencyjnych o pow. 43,8890 ha, 16,81110 ha oraz 62,07 ha, bowiem data wygaśnięcia umowy dzierżawy pomiędzy ANR a P. M., R. M., bądź którąkolwiek z przedstawionych powyżej spółek jest wcześniejsza od daty wydania decyzji. Zdaniem organu, dzierżawcy wymienionych działek nie mogli dysponować daną nieruchomością.

W stosunku do 21 działek organ I instancji ustalił, że spółka zgłosiła je do płatności pomimo niespełnienia dwóch warunków, tj. w dniu złożenia wniosku nie była posiadaczem działek oraz w dniu wydania decyzji nie jest w ich posiadaniu. Posiadana dokumentacja wskazuje, że na powyższe działki P. M. zawarł krótkoterminową umowę dzierżawy, w konsekwencji czego spółka, składając wniosek o przyznanie płatności, powinna być świadoma, iż w dniu wydania decyzji nie będzie w ich posiadaniu. Z uwagi na to, iż różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną pierwotnie we wniosku (673,14 ha), a stwierdzoną w czasie kontroli (143,90 ha) wyniosła 367,78%, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania płatności OB na 2006 r. Jednocześnie spółce naliczono trzyletnie sankcje.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08, uchylił decyzje obu instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił przyznania płatności OB na 2006 rok oraz naliczył trzyletnią sankcję. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Kolejno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1100/10 uchylił decyzje obu instancji, uznając, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

W toku ponownego rozpoznania sprawy z oddziałów ANR do organu I instancji wpłynęły dokumenty stwierdzające, iż działki nr: [...] i [...] były w posiadaniu P. M. od dnia [...] czerwca 2006 r., zaś działki o nr: [...], [...], [...], [...] od dnia [...] maja 2006 r. Wskazane nieruchomości nie były użytkowane rolniczo od kilku lat. Przesłuchani w charakterze świadków R. M. i P. M. zeznali, że umowy przeniesienia posiadania dotyczące spornych nieruchomości, w tym również działek obrębu N. G. i G., zostały podpisane w dniu [...] maja 2006 r. w obecności W. G., który przesłuchany w charakterze świadka potwierdził ten fakt.

W konsekwencji organ I instancji ustalił, że na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień [...] maja 2006 r. K. sp. z o.o. nie był w posiadaniu gruntów zadeklarowanych na rok 2006 r. jako działki rolne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 50 %, tj. 130,63 %. Z płatności wykluczono zatem powierzchnię 380,59 ha.

W konsekwencji powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił K. Sp. z o.o. w B. przyznania płatności bezpośrednich (OB) na 2006 r. z tytułu JPO i UPO oraz nałożył sankcje na okres 3 lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji, iż wnioskujący o przyznanie płatności beneficjent nie był w posiadaniu wskazanych działek rolnych. Stwierdził też, że w dniu złożenia wniosku skarżąca nie była posiadaczem działek o określonych numerach. Przeniesienie posiadania działek pozostających w zasobie ANR mogło bowiem nastąpić później niż złożenie wniosku i nie wcześniej niż w dniu zawarcia ww. umowy.

Jednocześnie organ wskazał, że zebrane w sprawie dokumenty dowodzą, że działki nr [...] i [...] nie były w posiadaniu ani P. M ani R. M. ani żadnej ze spółek, były nieużytkowane od wielu lat i ulegały systematycznemu zabagnieniu, pozostając w zasobie ANR. Działka nr [...] była zaś wydzierżawiona P. M. od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] października 2006 r.

Dyrektor wyjaśnił następnie, że z przekazanych przez ANR protokołów zdawczo-odbiorczych wynika, że określone działki ewidencyjne zostały wydane dzierżawcy na okres od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] października 2006 r., a zatem przed datą określoną w dokumentach jako objęcie w posiadanie, spółka nie podjęła na spornych gruntach żadnych czynności związanych z ich użytkowaniem. Organ wskazał ponadto, że spółka nie wniosła zastrzeżeń do treści protokołów, przyznając tym samym, iż opisany stan jest zgodny ze stanem faktycznym.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 781/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. WSA stwierdził, że rozstrzygając niniejszą sprawę był związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania spraw o sygn. akt VIII SA/Wa 352/08 oraz VIII SA/Wa 1100/10. W ocenie Sądu, organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie "wyższości protokołów zdawczo-odbiorczych" jako dowodów nad innymi dowodami i niewyjaśnienie rozbieżności między protokołami zdawczo - odbiorczymi a zeznaniami świadków. Zdaniem Sądu, organy dokonały nieuprawnionej oceny materiału dowodowego, nie dokonały szczegółowej oceny dowodów wskazanych przez skarżącą oraz ustaliły stan faktyczny "w przeważającym zakresie na podstawie protokołów zdawczo - odbiorczych".

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR, wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1128/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji jest powierzchowne i ogólnikowe, ponieważ nie uwzględnia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz oceny tego materiału dokonanej przez organy w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem sądu kasacyjnego, WSA nie wykazał, że organy naruszyły art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), który co do zasady organom powierza ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W ocenie NSA, skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi, że dokonał ustaleń co do daty objęcia określonych działek w posiadanie przez skarżącą na podstawie protokołów zdawczo - odbiorczych nie dlatego, że dokumenty te mają szczególną moc dowodową, ale dlatego, że uznał je za wiarygodne.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 43/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, oddalił skargę K. Sp. z o.o., uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem pomimo jej częściowo błędnego uzasadnienia.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1128/13. Sąd podkreślił przy tym, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, gdyż ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przywołany wyrok NSA z 9 września 2014 r. nie zawiera zaś wykładni prawa.

Sąd podniósł, że skoro skarżąca przed [...] sierpnia 2006 r. nie znała granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna [...]), które dopiero w tej dacie były przedmiotem okazania w terenie i wydania na żądanie dzierżawcy P. M., zasadne jest stwierdzenie, że spółka nie miała możliwości władania tymi działkami. Nie znając ich położenia, nie miała ona bowiem możliwości rzeczywistego, rolniczego gospodarowania na tym gruncie w chwili składania wniosku. Ponadto WSA stwierdził, że w dacie [...] sierpnia 2006 r. działka nr [...] w całości była porośnięta samosiejkami, zaś działka nr [...] w części, co wynika z protokołu zdawczo – odbiorczego. Stan zagospodarowania tych działek potwierdza, w ocenie Sądu, brak ich rolniczego użytkowania w dacie ubiegania się o płatności.

Sąd podniósł, że tożsame uwagi odnośnie braku znajomości granic, ich okazania w terenie, wydania oraz daty okazania dotyczą również innych działek ewidencyjnych o wskazanych numerach. WSA w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że określone działki w dniu [...] sierpnia 2006 r. w całości lub w częściach procentowych porośnięte były samosiejkami – niektóre nawet wieloletnimi; inne działki były w znacznej części porośnięte kępami łozy i wierzby. W ocenie WSA, również stan zagospodarowania tych działek w dacie okazania ich granic i ich wydania ([...] sierpnia 2006 r.) potwierdza zatem brak ich rolniczego użytkowania na dzień składania wniosku o przyznanie płatności. Stanowisko takie zasadnie przyjęły organy, wykluczając określone działki z płatności.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że wskazane grunty rolne nie były w posiadaniu skarżącej w dacie ubiegania się o płatności, a także część z nich nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach), dotycząca posiadania gruntów rolnych.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do pewnych działek organy również odmówiły wnioskującej spółce przyznania płatności. W stosunku do tych działek w aktach sprawy znajdują się bowiem dwie grupy dowodów. I tak na przykład działka rolna [...] objęta jest protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 2006 r. zawartym między ANR a P. M., w którym uczyniono adnotację – grunty wolne od upraw. Z protokołów wynika, że określone działki ewidencyjne nie były użytkowane rolniczo od dnia przyjęcia do zasobu, niektóre działki były wolne od upraw, niektóre nie były użytkowane rolniczo od 2 lub więcej lat. Inne działki rolne, objęte protokołami zdawczo – odbiorczymi z dnia [...] maja 2006 r., zawartymi pomiędzy stroną przekazującą ANR a przejmującym P. M., również nie były użytkowane rolniczo od kilku lat.

Sąd podkreślił, że wskazane wyżej działki ewidencyjne objęte były również umowami warunkowego przeniesienia posiadania nieruchomości rolne, zawartymi pomiędzy P. M. (zwanym dalej: Przenoszącym), a K. spółką z o.o. reprezentowaną przez R. M. (zwaną dalej: Przejmującym). Umowy te dotyczą przeniesienia posiadania określonych nieruchomości rolnych, pod warunkiem zawarcia przez Przenoszącego umowy dzierżawy z ANR. WSA wskazał, że Przenoszący oświadczył, iż nieruchomość nie jest użytkowana rolniczo przez niego i osoby trzecie oraz zapewnił o możliwości koszenia użytków zielonych począwszy od 1 lipca 2006 r. Umowy zawarte były na czas nieokreślony i nie były opatrzone datą. Do umów dołączono protokół z [...] maja 2006 r., z którego wynika, że po spełnieniu się warunku zakreślonego w umowie, traci ona charakter umowy warunkowej.

W ocenie Sądu, umowy te nie stanowią dowodu na to, że w dniu [...] maja 2006 r. skarżąca spółka była posiadaczem działek, do których ubiega się o przyznanie dopłaty. Dokumenty te nie mają waloru wiarygodności z wielu powodów. Żaden z nich nie został opatrzony datą, co może prowadzić do ustalenia, że były one konstruowane tak, by możliwe było w przyszłości wskazanie na dowolną datę ich zawarcia. Określony brak dotyczy wszystkich jakoby zawartych we wskazywanej dacie umów. WSA podkreślił, że ich wiarygodność zasadniczo podważają protokoły przekazania przedmiotowych działek. P. M. wszedł w ich posiadanie z dniem przekazania, a tym samym najwcześniej w tej dacie mógł przekazać posiadanie kolejnemu podmiotowi. Skoro zatem Przenoszący wszedł w ich posiadanie najwcześniej z dniem [...] maja 2006 r., czy [...] czerwca 2006 r., to najwcześniej wówczas mógł to posiadanie przekazać R. M. - Przejmującej.

W zaskarżonych decyzjach zasadnie zatem przyjęto, że nie mogła być ona posiadaczem tydzień, czy dwa tygodnie przed wejściem w posiadanie przez podmiot, który jej to posiadanie przekazał. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw by odmówić wiary prawdziwości protokołów przekazania i opisanych w nich faktów przekazania posiadania spornych działek P. M. Zdaniem WSA, organy zasadnie odmówiły wiary zeznaniom świadka W. G. oraz wyjaśnieniom R. M. i P M. Jednocześnie Sąd wskazał, że z faktu oglądania działek - lustracji - nie wynika fakt wejścia w ich posiadanie.

Sąd uznał, że posiadaczem w tej dacie był podmiot, który przekazał to posiadanie P. M. Złożone do akt rachunki za paliwo, hotel, zakup materiałów rolnych, polecenia wyjazdu, delegacje służbowe pozostają zaś bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd podzielił dokonaną przez organy ocenę materiału dowodowego w zakresie wymienionych działek rolnych, uznając ją za spójną, logiczną, konsekwentną i korespondującą ze sobą.

Odnośnie części działek, które nie były użytkowane rolniczo, Sąd powtórzył, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a zatem nie została spełniona wskazana w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach przesłanka.

Sąd podniósł, że wprawdzie działki rolne [...] i [...], wbrew twierdzeniom organów nie były objęte protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] sierpnia 2006 r., a z dnia [...] maja 2006 r., jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż działki te winny być wykluczone z płatności, ponieważ stan posiadania nie trwał cały rok objęty wnioskiem o płatność. Z umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2006 r. wynika bowiem, ze działki te pozostawały w posiadaniu beneficjenta do [...] października 2006 r., gdy tymczasem posiadanie gruntu rolnego, warunkującego przyznanie płatności powinno mieć charakter trwały. WSA jeszcze raz podkreślił, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatność.

Reasumując WSA uznał, że organy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

II

Skargę kasacyjną złożyła K. Sp. z o.o., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 2 art. 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
3. 2. przepisów postępowania, tj.:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. oraz art. 2 art. 1 i 2 ustawy o płatnościach i braku uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów;
5. b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. oraz art. 2 art. 1 i 2 ustawy o płatnościach i oddalenia skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów;
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i braku uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a.;
7. d) art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a.;
8. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu do znaczącej części dowodów lub brak wyjaśnienia przyczyn uznania za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia dowodów z dokumentów złożonych do akt sprawy;
9. f) art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie związania oceną prawną i wskazaniami do dalszego prowadzenia postępowania zawartą w wyrokach wydanych w sprawie;
10. g) art. 54 § 2 w zw. z art. 99 i art. 133 p.p.s.a.;
11. h) art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć tylko jeden z podniesionych w niej zarzutów (oznaczony numerem 2 i literą f - zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.) okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

W tym kontekście należy zauważyć, iż skarga kasacyjna słusznie zauważa, że w wydanym na gruncie niniejszej sprawy prawomocnym wyroku WSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08 podkreślono, że "Organy obu instancji przyjęły bowiem, że podmiot ubiegający się o przyznanie płatności obszarowych powinien w dacie wydawania decyzji rozstrzygającej złożony w tym przedmiocie wniosek być w posiadaniu zgłoszonych działek. Tymczasem wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a przepisy powołane przez organy rzeczywiście, jak trafnie podnosi skarżąca, dotyczą innych stanów faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie.

Sąd podziela w tym miejscu pogląd spółki, że jeśli producent rolny władał działką rolną w 2006 roku w okresie właściwym dla charakteru produkcji, prowadząc na niej produkcję z zachowaniem minimalnych wymogów co do dobrej kultury rolnej i innych stosownych wymagań, to płatność za ten rok mu przysługuje bez względu nawet na utratę jej posiadania po zakończeniu roku produkcyjnego. Istotne jest więc ustalenie przez organy (czego jednak nie dokonano w niniejszej sprawie), kiedy zaczyna się i kończy rok produkcyjny dla danej grupy upraw, a nie czy w dacie kiedy jest wydawana decyzja administracyjna przyznająca bądź odmawiająca przyznania płatności skarżąca posiadała nadal działki zadeklarowane we wniosku. Jeśli bowiem w okresie produkcyjnym dla danej grupy upraw, spółka posiadała w swoim faktycznym władaniu działki rolne zgłoszone we wniosku pomocowym, prowadząc na nich produkcję z zachowaniem stosownych w/w wymogów, to zdaniem Sądu stanowiło to wystarczającą przesłankę do przyznania płatności". Należy zaznaczyć, że wskazana ocena prawna nie utraciła mocy wiążącej ze względu na zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Natomiast w odniesieniu do dwóch działek rolnych oznaczonych jako [...] i [...] odpowiadających działce ewidencyjnej [...] Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu podniósł, że wprawdzie działki te, wbrew twierdzeniom organów nie były objęte protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] sierpnia 2006 r., a z dnia [...] maja 2006 r., jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż działki te winny być wykluczone z płatności, ponieważ stan posiadania nie trwał cały rok objęty wnioskiem o płatność. Jak wynika z umowy dzierżawy z [...] sierpnia w 2006 r. działka nr [...] pozostawała w posiadaniu beneficjenta do [...] października 2006 r. Tymczasem posiadanie gruntu rolnego, warunkującego przyznanie płatności powinno mieć charakter trwały. WSA jeszcze raz podkreślił, iż kierując się tym, że płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, a zatem "z dołu", należy przyjmować, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatność.

Zdaniem WSA wyzbycie się posiadania przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok kalendarzowy. Sąd I instancji dodał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisie art. 2 ust. 4 tej ustawy, gdzie mowa jest o wysokości płatności w danym roku kalendarzowym, a kolejna ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego potwierdza tę interpretację.

W związku z powyższym należy uznać, iż we wskazanym wyżej zakresie dotyczącym działek rolnych [...] i [...] odpowiadających działce ewidencyjnej [...] w zaskarżonym orzeczeniu doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ ocena prawna wyrażona w tym wyroku jest sprzeczna z oceną wyrażoną we wiążącym Sąd wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08.

Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji w kontekście postępowania organów administracji w zakresie dotyczącym działek rolnych [...] i [...] odpowiadających działce ewidencyjnej [...].

W związku z tym należy dodać, że odniesienie się do wskazanego w punkcie 2c i d petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a. są przedwczesne.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjnym w niniejszym składzie uznał w szczególności, że w zakresie dotyczącym pozostałych działek rolnych (poza działkami [...] i [...] odpowiadającymi działce ewidencyjnej [...]) niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. W tym zakresie należy uznać, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Postępowanie to spełniało także wytyczne określone we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach wydanych na gruncie niniejszej sprawy. W omawianym zakresie ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, a zaakceptowany przez Sąd I instancji, że co do tej części działek, które nie były użytkowane rolniczo, to działki te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach. Dodatkowo należy zgodzić się, z zaakceptowanymi przed Sąd I instancji ustaleniami organu co do faktu braku posiadania niektórych działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności już w dniu składania wniosku.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08 przesądzono, iż pomimo tego, że nie wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, "zasadnym jest wymóg posiadania działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności już w dniu składania wniosku. W ocenie Sądu taka interpretacja tego wymogu ma racjonalne i logiczne uzasadnienie. Trudno bowiem przyjąć za racjonalnie uzasadnione, że ktoś kto nawet faktycznie jeszcze nie posiada na dzień złożenia wniosku danej działki mógłby mieć podstawę i prawo ubiegania się o przyznanie korzyści z niej przysługujących w postaci płatności.

Nadto, już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej".

Także zarzuty naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 99 i art. 133 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 133 p.p.s.a., który to przepis zawiera trzy paragrafy, jednakże mając na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej, chodzi zapewne o § 1 tego artykułu, stosownie do którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie nie sposób jest przyjąć, aby Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy.

Dodatkowo ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej, nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy", nie wyjaśnił również, na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał.

Reasumując więc - do naruszenia tych przepisów a w szczególności art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy podatkowe, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Brak jednak podstaw by twierdzić, że akta, na podstawie których orzekał Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem wymogom tym uchybiały.

Podnieść należy też, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny.

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.