Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 205/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta J. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i zasądził na rzecz Miasta J. zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Miasto J. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w J." w ramach Projektu RPOWM/03.01.00 - Działanie 3.1 Infrastruktura drogowa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013. Wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała wnioskodawcę, że wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, jednakże z powodu braku alokacji znalazł się na liście rezerwowej zawierającej projekty, które uzyskały wymagane minimum punktowe, jednak ze względu na brak środków finansowych nie zostały przyjęte do dofinansowania. Od powyższej informacji strona nie wniosła protestu.
Następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, że z uwagi na końcowy etap wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM), Zarząd Województwa Mazowieckiego dokonuje analizy możliwości zaangażowania środków, które mogą pochodzić z oszczędności w ramach RPO WM. W związku z powyższym do dnia 30 września 2015 r. należy złożyć dokumenty wymagane na II etapie oceny. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, że wniosek pomyślnie przeszedł etap oceny wykonalności i został warunkowo, w zależności od dostępnej alokacji, zatwierdzony do dofinansowania i umieszczony na liście nr [...] w ramach konkursu.
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego poinformował Miasto J., że w dniu 25 sierpnia 2015 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego w celu zaangażowania wolnych środków finansowych lub środków mogących się pojawić na koniec realizacji programu zdecydował o możliwości skierowania do dofinansowania projektów z list rezerwowych, poprzez podpisywanie warunkowych umów o dofinansowanie. Wyłonienie tzw. "gotowych" projektów w ramach list rezerwowych przeprowadzono na podstawie dwóch dodatkowych kryteriów: zrealizowanie projektu do 30 września 2015 r. oraz złożenie dokumentów wymaganych na etapie oceny wykonalności w terminie wskazanym przez MJWPU, co wynikało z konieczności uwzględnienia procesu zamykania RPO WM 2007-2013.
Organ podniósł, że konsekwentnie uznawał wydatki poniesione po 30 września 2015 r. za niekwalifikowalne. Aktualnie zaś środki w Działaniu 3.1 zostały wyczerpane, zatem nie ma możliwości dofinansowania projektu Miasta J. Na powyższe pismo Miasto J. wniosło w dniu [...] grudnia 2016 r. protest, zarzucając organowi m.in. pominięcie wnioskodawcy przy przyznawaniu dofinansowania, pomimo uzyskania przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej i zachowania przez wnioskodawcę warunków przewidzianych regulaminem Konkursu do przyznania dofinansowania.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, powołując się na treść art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. – powoływanej dalej jako u.z.p.p.r.) poinformowała, że protest został pozostawiony bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zgodnie z art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy, zostanie wyczerpana właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Miasto J. powtórzyło zarzuty podnoszone w proteście z dnia [...] grudnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że należy dać wiarę organowi, iż na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja została wyczerpana, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.
Sąd I instancji stwierdził następnie, że z akt sprawy wynika, iż projekt był oceniony merytorycznie przez dwóch ekspertów, w lipcu 2009 r. a następnie ponownie został poddany ocenie merytorycznej przez kolejnych dwóch ekspertów w listopadzie 2015 r. Oznacza to, że w sprawie doszło do dwukrotnej oceny merytorycznej tego samego projektu w ramach tego samego postępowania konkursowego. Tymczasem zarówno w przepisach u.z.p.p.r. oraz w dokumentach określających procedurę wyboru projektów, jak i w kryteriach wyboru brak jest podstaw do wielokrotnego przeprowadzenia oceny merytorycznej projektu. Zarówno regulamin konkursu, jak i przepisy ustawy, nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, iż takie rozwiązanie jest dopuszczalne. Tym samym wobec naruszenia przepisów proceduralnych, zdaniem Sądu I instancji, ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa.
Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 205/17 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Miasta J., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1, 6, 8 i 10 u.z.p.p.r. oraz art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez ich niezastosowanie w sprawie choć przepisy te w przypadku dofinansowania projektów z listy rezerwowej upoważniają instytucję zarządzającą programem regionalnym do określenia dodatkowych kryteriów dofinansowania, nieprzewidzianych w przepisach u.z.p.p.r., stosownych wytycznych, kryteriach wyboru projektów oraz w regulaminie konkursu;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., polegające na ich błędnym zastosowaniu - z uwagi na treść: art. 26 ust. 1 pkt 1, 6, 8 i 10 u.z.p.p.r., art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, punktu 1 sekcja IV Zasad kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego, stanowiących załącznik do uchwały Nr 1442/90/15 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 5 listopada 2015 r., punktów 1, 23-38 sekcji VI oraz 3 i 6 sekcji VII Regulaminu konkursu zamkniętego z preselekcją nr RPOWM/3.1/1/2008, zorganizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, Priorytetu III "Regionalny system transportowy", Działania 3.1 "Infrastruktura drogowa (drogi gminne)".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że wnioski umieszczone na liście rezerwowej po ocenie merytorycznej nie są kierowane do oceny wykonalności. Stanowiłoby to bowiem zbędne zaangażowanie środków i energii organu. Przed podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektów z listy rezerwowej Zarząd Województwa Mazowieckiego może przeprowadzić z wnioskodawcami z listy rezerwowej negocjacje.
Organ podniósł, że w normalnym toku wdrażania najpierw dokonuje się oceny wniosku, potem następuje podpisanie umowy o dofinansowanie, a na końcu weryfikuje się wydatki poniesione przez beneficjenta. W niniejszym przypadku nie było to jednak możliwe, bowiem Zarząd Województwa nawet w grudniu 2015 r. nie wiedział, ile projektów z listy rezerwowej będzie mógł dofinansować. W konsekwencji podpisanie umów o dofinansowanie przewidziane było na okres późniejszy, tj. po ostatecznej weryfikacji wydatków.
Organ nie zgodził się z Sądem I instancji, że nie miał prawa dokonać oceny merytorycznej projektu w listopadzie 2015 r. (szczegółowej i strategicznej, której nie wolno mylić z oceną wykonalności). Pierwsza ocena merytoryczna projektu została dokonana w 2009 r. Tak więc od tego czasu do jesieni 2015 r. minęło 5 lat. Instytucja Wdrażająca musiała więc zweryfikować, czy projekt nadal wpisuje się merytorycznie w cele Działania 3.1. W ocenie tej chodziło jedynie o potwierdzenie, czy projekt nadal wpisuje się w Działanie 3.1. Niezależnie od tego organ stoi na stanowisku, że ocena merytoryczna dokonana w listopadzie 2015 r. nie stanowiła właściwej oceny merytorycznej w rozumieniu Regulaminu konkursu. Nie skutkowała ona oceną punktową, która doprowadzić miała do zmiany na liście rezerwowej. Lista rezerwowa została ustalona w 2009 r. i nie zmieniła się. W 2015 r. nie stworzono nowej listy rezerwowej, ani też nie zmodyfikowano tej, która została już sporządzona. Sporządzono jedynie listę projektów, które pozytywnie przeszły ocenę wykonalności.
Organ podkreślił, że ocena dokonana w listopadzie 2015 r. nie ograniczyła się do oceny merytorycznej wniosku, bowiem dokonano także oceny wykonalności projektu, co stanowiło kolejny etap oceny wniosku zgodnie z zapisami Regulaminu. W konsekwencji nie można przyjąć, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., bowiem naruszenie, o którym mowa w zaskarżonym wyroku, w żaden sposób nie mogło skutkować ponowną oceną wniosku o dofinansowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Musi więc odpowiadać określonym wymaganiom m.in. co do sposobu stawiania zarzutów. Spełnienie tych wymagań decyduje w dużym stopniu o dopuszczalności jej rozpoznania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzone jest według zasady dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w pełnym jej zakresie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Zasadniczą przyczyną stwierdzenia przez Sąd I instancji, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie dokonano dwukrotnie merytorycznej oceny projektu, naruszając tym samym przepisy procedury określone w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w regulaminie konkursu.
W tym kontekście nie mogą być uznane za zasadne postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1, 6, 8 i 10 u.z.p.p.r. oraz art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przepisy te mają charakter kompetencyjny, wymieniają przykładowo zadania instytucji zarządzającej, takie jak m.in. określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; ustanawianie procedur dla zapewnienia, że wszystkie dokumenty dotyczące wydatków i audytów, wymagane do zapewnienia właściwej ścieżki audytu, są przechowywane zgodnie z wymogami art. 90 rozporządzenia nr 1083/2006; opracowywanie i przedkładanie Komisji rocznych i końcowych sprawozdań z realizacji, po ich uprzednim zatwierdzeniu przez komitet monitorujący.
Skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował, w jaki sposób oraz w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył przytoczone normy kompetencyjne, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak postawionego zarzutu. Należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku nie zarzucono organowi wykroczenia poza przyznane mu kompetencje. Jak już wspomniano, przyczyną uwzględnienia skargi było wyłącznie stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów regulujących tryb prowadzenia postępowania dotyczącego oceny merytorycznej projektu.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej powołał bowiem art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., a więc przepisy regulujące, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez sądy administracyjne w przypadku uwzględnienia skargi w sprawach o dofinansowanie projektów na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Chcąc zarzucić skutecznie sądowi I instancji naruszenie tych przepisów o charakterze ogólnym, wnoszący skargę kasacyjną powinien powiązać je z konkretnymi przepisami, które jego zdaniem zostały naruszone przez sąd i to naruszenie spowodowało nieuprawnione uwzględnienie skargi. Tymczasem organ zarzucił naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1, 6, 8 i 10 u.z.p.p.r. oraz art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a więc z przytoczonymi wcześniej przepisami kompetencyjnymi, które jak już wykazano nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, a także z punktem 1 sekcji IV Zasad kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego, a zatem częścią tego dokumentu dotyczącą okresu kwalifikowania wydatków, bez określenia, które z norm prawnych zawartych w tym punkcie wymienionego aktu prawnego zostały naruszone przez Sąd I instancji. Tak postawiony zarzut nie mógł zostać zatem uwzględniony.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z punktami 1, 23-38 sekcji VI oraz 3 i 6 sekcji VII Regulaminu konkursu, należy zauważyć, że żadne z przywołanych postanowień regulaminu nie upoważnia zarządu województwa do dokonywania ponownej merytorycznej oceny projektu. Wręcz przeciwnie z regulaminu jednoznacznie wynika, że o miejscu na liście rankingowej decydują wyniki oceny merytorycznej projektów przeprowadzanej jeden raz w trybie przewidzianym w regulaminie.
Należy podkreślić, że czym innym jest ocena merytoryczna projektu, a czym innym ocena jego wykonalności, jak wynika bowiem z pkt 35 sekcji VI regulaminu ocena wykonalności ma za zadanie wyłącznie potwierdzenie, czy projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. W rozpoznawanej sprawie organ uzależnił dokonanie kwalifikowalności wydatków od poniesienia ich przed dniem 30 września 2015 r. Taki warunek, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mieści się w ramach kontroli wykonalności projektu w rozumieniu pkt 3 sekcji VI regulaminu konkursu. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia procedury, polegającego na dokonaniu dwukrotnej oceny merytorycznej projektu, a w konsekwencji - wobec wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu - stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).