Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2357/12 oddalił skargę L. B. na decyzję Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rybniku (dalej: ZUS) wystąpił do Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. stwierdził objęcie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 maja 2005 r.
Organ ustalił, że skarżący prowadził w dniach od 1 czerwca 1992 r. do 30 maja 2005 r. pozarolniczą działalność gospodarczą B. L., zarejestrowaną pod nr wpisu [...], a w okresie od 1 października 1998 r. do 27 lutego 2001 r. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "F." – B. L.- L. S. zarejestrowanej pod nr wpisu [...].
Skarżący dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na drukach ZUS ZFA i ZUS ZZA od 1 stycznia 1999 r. oraz wyrejestrowania działalności gospodarczej na drukach ZUS ZWUA i ZUS ZWPA z dniem 1 czerwca 2005 r.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący złożył w ZUS dokumentację zgłoszeniowo–wyrejestrowującą, tj. wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego z dniem 1 lipca 2001 r., zgłoszenie do ubezpieczenia z dniem 1 października 2001 r., wyrejestrowanie z dniem 1 stycznia 2001 r., zgłoszenie z dniem 1 maja 2002 r., wyrejestrowanie z dniem 1 sierpnia 2002 r., zgłoszenie z dniem 1 września 2002 r., wyrejestrowanie z dniem 1 grudnia 2002 r., zgłoszenie z dniem 1 lipca 2003 r., wyrejestrowanie z dniem 1 sierpnia 2003 r., zgłoszenie z dniem 1 stycznia 2004 r., wyrejestrowanie z dniem 1 września 2004 r., zgłoszenie z dniem 1 listopada 2004 r., wyrejestrowanie z dniem 1 grudnia 2004 r.
Skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń 1999 r.- styczeń 2000 r. za kwiecień 2001, od maja do lipca 2002 r., od września do listopada 2002 r., za lipiec 2003 r., od stycznia do sierpnia 2004 r., za listopad 2004. Ponadto organ wezwał bezskutecznie skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w okresie objętym postępowaniem.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), dalej: "u.ś.o.z.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Prezes NFZ stwierdził, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego osób, a więc również ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Organ zwrócił uwagę, że w okresie objętym decyzją obowiązywał art. 8 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, art. 7 ust. 2 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej oraz art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z przepisów tych ustaw wynikała możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Natomiast zgodnie z art. 7a ust. 1 pkt 1 p.d.g. z 1988 r. zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę powoduje wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 1999 r., chyba że uprawdopodobni fakt nieprowadzenia tej działalności. Ciężar dowodu w tym względzie obciąża stronę, która z niego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów obalających stwierdzenie, że w spornym czasie prowadził działalność gospodarczą.
Skarżący od powyższej decyzji wniósł skargę do WSA w W. Ponadto skarżący złożył pismo z dnia [...] maja 2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji oraz dopuszczenie dowodu z wniosku skarżącego do Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2013 r. o uszczegółowienie i sprostowanie informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy z dnia [...] września 2011 r. skierowanym do Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji wskazał, że w okresie objętym decyzją miały zastosowanie trzy kolejne ustawy, tj. ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153), ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) obowiązująca do 30 września 2009 r. i ustawa o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych obowiązująca do 20 września 2008 r. Zgodnie z powyższym osoby prowadzące działalność pozarolniczą podlegały ubezpieczeniu zdrowotnemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania.
Osoba posiadająca wpis do ewidencji gospodarczej podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem ZUS przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie przewidywały instytucji zawieszenia bądź przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Stąd też konieczność wykazania przez osobę prowadzącą taką działalność, że ustał obowiązek ubezpieczenia w związku z faktycznym zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej.
Na żądanie organu Urząd Gminy L. przesłał zaświadczenie potwierdzające daty rozpoczęcia i likwidacji działalności gospodarczej skarżącego. Jednocześnie w piśmie przewodnim podano, że nie stwierdzono zawieszenia działalności gospodarczej. Na podstawie tych zaświadczeń organy ustaliły, że skarżący prowadził równocześnie dwa rodzaje działalności gospodarczej w ramach tego samego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego od 1 października 1998 r. do 27 lutego 2001 r., z tym że decyzja obejmuje stwierdzenie objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w dacie od 1 stycznia 1999 r. do 30 maja 2005 r.
Skarżący formułując wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził, że przedstawione w sprawie zaświadczenia są nieprawdziwe, z tym że ich nieprawdziwości, czy ich sfałszowania dopatruje się w tym, że organ wypowiedział się o naruszeniu w myśl art. 14a u.o.s.d.g., w sytuacji gdy ta w okresie objętym wnioskiem nie obowiązywała, nadto w tym, że organ zwracał się o kserokopie zaświadczeń o wpisie do ewidencji i tych zaświadczeń nie otrzymał, a zaświadczenia są wydane bez podstawy faktycznej i prawnej.
Sąd podkreślił, że zaświadczenia stanowiły faktyczną podstawę do poczynienia ustaleń, w jakim okresie skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej i ten okres został przez organ ustalony od 1 października 1998 r. do 27 lutego 2001 r., z tym że istotnym dla rozstrzygnięcia jest okres od 1 stycznia 1999 r. do 30 maja 2005 r., a skarżący przyznał, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 maja 2005 r. figurował w ewidencji działalności gospodarczej.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, ze względu, że jego przeprowadzenie nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Sama okoliczność wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego nie stanowi dowodu na ustanie tego obowiązku ani też dowodu na to, że działalność gospodarcza nie była przez skarżącego prowadzona. W tym okresie nie było możliwości zawieszenia działalności ani też zgłoszenia przerw w jej prowadzeniu. Skarżący mimo wcześniejszej sygnalizacji o złożenie stosownych dokumentów na tę okoliczność nie przedstawił jakichkolwiek dowodów; a na rozprawie przyznał, że nie zwracał się do Urzędu Skarbowego celem uzyskania dokumentów, które by wskazywały, że nie prowadził działalności gospodarczej.
Ponadto organ wskazał, że sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości ZUS, zaś przedmiotem sprawy objętej decyzją było stwierdzenie podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i w tym zakresie sprawa, wbrew przekonaniu skarżącego, nie podlega przedawnieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. B. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, celem ustalenia rzeczywistego okresu podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ przepisów:
- 1) materialnego prawa o ubezpieczeniu zdrowotnym, w szczególności przepisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, które obowiązywały w okresie objętym przedmiotem sprawy, z powodu ich niezastosowania oraz przepisów art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na ostateczną treść orzeczenia oraz wynikającego z art. 2, art. 31, art. 32, art. 217 Konstytucji RP nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady proporcjonalności sankcji, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu dyskryminacji i nierównego traktowania.
- a) poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie przepisów art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu składek poprzez niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię uprawnień kompetencyjnych zawartych w przepisach przesłanek zawartych w tych przepisach art. 102 ust. 5 pkt. 24 w związku z art. 109 ust. 5 u.ś.o.z., wskutek czego doszło do zaniechania ustalenia przesłanek przedawnienia a organ działał w zakresie objętym przedawnieniem,
- b) poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, zasad ciężaru dowodu i mocy dowodowej druków urzędowych przed domniemaniem i uznaniem sądowym w szczególności przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 15, art. 75, art. 76, art. 77art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.",
- 2) naruszenie art. 3 § 1, art. 106 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o wnioskowane przez stronę dowody, a przyjął domniemanie, że skarżący miał dostarczyć organowi jak i Sądowi opieczętowaną przez Urząd Skarbowy w W. Ś. Księgę przychodów i rozchodów, a więc okoliczność wymagana "z czasów; gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane" jak stanowi Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro wątpliwości dotyczące jaka czynność skarżącego mogła przekonać Sąd, poza powyżej wymienioną księgą, że skarżący nie wykonywał, jak stanowi przepis, a nie tylko - nie prowadził on we wskazanych okresach pozarolniczej działalności gospodarczej - nie mogły zostać usunięte w toku postępowania sądowego, to należało decyzję uchylić.
Sąd nadał przymiot działania zgodnego z prawem, mimo że organy administracji realizują jednostronną, subiektywną, by nie nazwać swawolną wolę zagarnięcia środków finansowych dla siebie z części stanowiącej podatek od osób fizycznych, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przepisów art. 153 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności z art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna L. B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych, gdyż ustalenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego.
W ramach zarzutu procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które polega na wadliwym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony z naruszeniem zasad uregulowanych w przepisach prawa.
Tak zbudowany zarzut kasacyjny jest nieuzasadniony. Analiza akt sprawy i uzasadnienie skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszeń na jakie wskazuje strona, związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy. Bez wątpienia organy poprawnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i ustaliły, że L. B. podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 maja 2005 r. Ten stan ustalono na podstawie dokumentów, które organy zgromadziły w postępowaniu. Z faktu, że z tych ustaleń wynikają niekorzystne konsekwencje dla skarżącego, nie można wywodzić wadliwości postępowania.
Nie można też przyjmować, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że organy pozbawiły stronę ochrony, gdyż przyjęły tylko dowody dla niej niekorzystne, a nie dopuściły tych, które mogłyby zweryfikować dokonane przez nie ustalenia. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż organy NFZ wielokrotnie wzywały stronę do przedłożenia dowodów, z których wynikałoby, że w określonych okresach nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Strona takich dowodów nie przedstawiła, toteż nie może teraz twierdzić, że organy przyjęły dla niej niekorzystne ustalenia, skoro takie wynikały z dokumentów, a w postępowaniu wyjaśniającym te środki dowodowe nie zostały zakwestionowane.
W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego. Podstawą do przyjęcia, że nie ma on prawnego uzasadnienia jest stwierdzenie, że skarga kasacyjna wadliwie buduje ten zarzut, przez co jest on formalnie wadliwy. W ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. L. B. podnosi naruszenie prawa o ubezpieczeniach, w szczególności niezastosowanie w jego sprawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 u.ś.o.z. oraz z art. 2, art. 31, art. 32, art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu nieuiszczonych składek.
Zarzut sformułowany w taki sposób nie odpowiada treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a wobec tego, że NSA nie może rozpoznawać skargi kasacyjnej działając z urzędu, to tym samym nie może modyfikować postawionego w niej zarzutu. Sąd II instancji stwierdza, że wskazane w zarzucie przepisy nie są przepisami prawa materialnego, bo albo są przepisami ustrojowo-kompetencyjnymi, jak art. 102 ust. 5 pkt 24 u.ś.o.z., albo przepisami procesowymi, jak art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponieważ stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny musi spełniać prawem przewidziane wymogi, to pośród nich musi poprawnie określić zarzuty naruszenia przepisów prawa. Brak w tym zakresie jest niekonwalidowalny i z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za prawnie wadliwy. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. jest przepisem materialnym, ale nie ma on zastosowania w sprawie będącej przedmiotem kontroli.
Przedawnienie roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne nie należy do materii rozstrzyganych kontrolowanymi decyzjami, z tego więc względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.