Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dni 2 sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "M." Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania, w punkcie 1) uchylił zaskarżone postanowienia, w punkcie 2) stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, w punkcie 3) orzekł o kosztach postępowania.
I
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylającą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) o nałożeniu kary pieniężnej, skarżąca we wrześniu 2012 r. złożyła do WITD wniosek o zwrot kwoty 5.220 złotych, pobranej w wyniku postępowania egzekucyjnego wraz z należnymi odsetkami według norm przypisanych oraz o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego.
WITD w odpowiedzi – pismem z dnia [...] września 2012 r., poinformował skarżącą, że wystąpił do zarządcy drogi o zwrot zapłaconej kary pieniężnej. Odnośnie odsetek i kosztów egzekucyjnych wskazał, że nie może ich zwrócić, bowiem od kary tej nie nalicza się odsetek za zwłokę, a ponadto WITD nie zwraca dodatkowych kosztów powstałych w wyniku zainicjowania egzekucji. Organ wyjaśnił przy tym, że obowiązkiem skarżącej było uiszczenie nałożonej na nią kary pieniężnej, aby nie doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i powstania w związku z tym dodatkowych kosztów.
Skarżąca powyższą odpowiedź potraktowała jako decyzję administracyjną i złożyła od niej odwołanie, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2012 r.
GITD w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że pismo WITD stanowiące informację o stanie sprawy, nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia ono wymogów prawnych wskazanych w art. 107 k.p.a. W konsekwencji zdaniem organu nie można przyjąć, że od tego pisma - niebędącego decyzją administracyjną, przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Budowlane "M." Sp. z o.o. z siedzibą w D. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że złożenie odwołania jest niedopuszczalne w przypadku, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia. Podtrzymując stanowisko w sprawie podkreślił, że pismo WITD z [...] września 2012 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia ono wymogów prawnych wskazanych w art. 107 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo Budowlane "M." Sp. z o.o. z siedzibą w D. od pisma D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2012 r., w którym poinformował skarżącą, że nie zwraca odsetek i kosztów egzekucyjnych.
W ocenie WSA w Warszawie, wbrew stanowisku organu, przedmiotowe pismo zawierało wszystkie elementy niezbędne do uznania je za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., ponieważ posiada ono oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, podpis osoby upoważnionej do jej wydania, a przedmiotowym pismem organ poinformował skarżącą o braku możliwości zwrotu odsetek i kosztów egzekucyjnych od wpłaconej przez Spółkę kary pieniężnej w kwocie 5.220 zł, która to kara została uchylona decyzją GITD z [...] sierpnia 2012 r. Niewątpliwie miało także miejsce wskazanie adresata decyzji na spornym piśmie i nastąpiło to poprzez podanie nazwy firmy - Przedsiębiorstwo Budowlane "M." Sp. z o.o. oraz jej adresu - os. T., [...] D..
Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał również, że kwestia odmowy zwrotu odsetek wymaga formy decyzji administracyjnej a zasadę domniemania wydania decyzji w tego rodzaju sprawach administracyjnych trzeba rozciągnąć także na inne należności powstałe w związku z wyegzekwowaniem kary pieniężnej, która została pobrana wskutek decyzji nieostatecznej.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sporne pismo z [...] września 2012 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy do uznania go jako decyzję administracyjną.
II
Główny Inspektora Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego.
Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 1 pkt 1, art. 6, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na wadliwym uchyleniu przez Sąd postanowienia stwierdzającego niedopuszczalności odwołania będące skutkiem błędnego ustalenia przez Sąd, że pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. stanowi decyzję administracyjną rozstrzygającą o odmowie zwrotu odsetek i kosztów egzekucyjnych, podczas gdy przedmiotowe pismo miało wyłącznie charakter informacyjny, bowiem obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa materialnego nie dawały podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu odsetek i kosztów egzekucyjnych w związku ze zwrotem kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 13g ustawy o drogach publicznych, jak również nie przyznawały kompetencji do wydania decyzji w tym zakresie Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, co w konsekwencji uniemożliwiło przyjęcie, że przedmiotowe pismo zawierało rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie należącej do właściwości tego organu w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 107 pkt 1 k.p.a.
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku powołania przepisu prawa materialnego, z którego Sąd wywiódł podstawę prawną do wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji w przedmiocie zwrotu odsetek i kosztów egzekucyjnych w związku ze zwrotem kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 13g ustawy o drogach publicznych, który to brak czyni niemożliwym odczytanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów.
Spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stanowisko organu zostało oparte o przyjęte wadliwie założenie, że o sprawie administracyjnej załatwionej w drodze decyzji administracyjnej można mówić jedynie wówczas, gdy istnieje wyraźna podstawa prawna, która określa przedmiot sprawy i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia.
Wadliwe jest powyższe założenie, albowiem w sytuacji gdy strona żąda określonego działania organu a zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia tego żądania, prawidłowe działanie organu może przybrać formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania albo odmowy uwzględnienia zadania. Zasadą jest bowiem, że podanie strony wszczyna postępowanie administracyjne, a czym innym jest procesowe rozstrzygnięcie w takiej sprawie, które zależy od treści norm prawa materialnego.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sytuacji gdy skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o odsetki w związku z uchyleniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego, obowiązkiem organu było załatwienie sprawy wszczętej tym żądaniem we właściwej formie procesowej.
Jeżeli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego załatwił to żądanie w ten sposób, że stwierdził w piśmie z dnia [...] września 2012 r., iż nie ma podstaw do wypłaty odsetek i zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego skarżącej Spółce, to pismo to stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i jest decyzją administracyjną, ponieważ wskazuje ponadto organ, który wydał to rozstrzygnięcie i adresata rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wniesione przez Spółkę odwołanie nie może być uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a wobec tego przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być to, czy istnieje podstawa materialnoprawna do rozstrzygnięcia żądań skarżącej Spółki, gdyż to wymaga rozpoznania sprawy na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą.
Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do wskazywania przepisów, które mogą stanowić podstawę do orzekania o tym czy skarżącej należą się odsetki i zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego.
Skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania tych należności Spółce, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia, iż jest to rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone w drodze odwołania i obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny tego rozstrzygnięcia tak co do podstawy prawnej żądania Spółki, jak i co do formalnej formy załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.