Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 405/08 - po rozpatrzeniu skargi W.B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2008 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego na podstawie § 16 ust. 1 w zw. z § 6 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), dalej jako rozporządzenie MRiRW z 19 czerwca 2007 r., odmówił W.B. (zwanemu dalej również skarżącym) przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej jako przejmującego gospodarstwo rolne wskazał S.W. Przekazując natomiast jedną z działek oznaczoną nr 15/2 o powierzchni 0,0225 ha, widniejącą w wypisie z rejestru gruntów jako droga, będąca jednocześnie gruntem rolnym, osobie nie posiadającej gospodarstwa rolnego (S.B.) nie dotrzymał warunku przekazania gospodarstwa, określonego w § 6 ust 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r.
W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że działka o nr 15/2, określona w ewidencji gruntów jako droga, w istocie stanowi jedyną drogę dojazdową do działek S.B. i A.B.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący przekazał gospodarstwo rolne niezgodnie z przepisami wynikającymi z powołanego rozporządzenia MRiRW. Wskazał przy tym, że umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład może być zawarta m.in. z osobą fizyczną, która łącznie spełnia warunki przepisem tym przewidziane. Stwierdził, że przedłożone do wniosku dokumenty wskazują, iż jedna z działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, tj. działka nr 15/2, została przekazana osobie niezweryfikowanej pod względem posiadania kwalifikacji do prowadzenia działalności rolniczej, tzn. osobie niewskazanej we wniosku o przyznanie renty.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WSA wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy przekazując działkę o nr 15/2 o powierzchni 0,0225 ha skarżący dopuścił się naruszenia warunków uprawniających go do uzyskania renty strukturalnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5 tego rozporządzenia, uważa się za spełniony, jeżeli przekazanie nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa.
Sąd pierwszej instancji wywiódł z treści tego przepisu, iż przekazanie ma dotyczyć jedynie przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W ocenie WSA pojęcia tego nie należy mylić - jak uczynił to organ - z pojęciem zawartym w § 6 ust. 1 pkt 2 a powołanego rozporządzenia, które dotyczy przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy.
Jako okoliczności faktyczne niesporne w sprawie Sąd wskazał, że skarżący zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem przekazał użytki rolne S.W., a więc osobie zweryfikowanej pod względem posiadanych kwalifikacji, natomiast działkę stanowiącą drogę darował bratu, S.B. Sąd uznał, że celem odpowiedzi na pytanie czy droga stanowi użytek rolny należało sięgnąć do ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), bowiem rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. nie zawiera definicji tego pojęcia. W oparciu o treść art. 2 pkt 5 ww. ustawy - zgodnie z którym pod pojęciem użytki rolne należy rozumieć: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami - Sąd uznał, że droga nie stanowi użytku rolnego.
Mając powyższe na uwadze WSA nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzić postępowanie i po uwzględnieniu całokształtu powyższych okoliczności dokonać oceny zgromadzonego materiału.
Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 2 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) rozporządzenia MRiRW z dnia 19 czerwca 2007 r. - przez nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz art. 553 Kodeksu cywilnego - przez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. przez następcę rozumie się osobę fizyczną, która rozpoczyna działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną i nie ukończyła 40 roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Organ przytoczył też treść § 4 ww. rozporządzenia - wymieniającego warunki uzyskania renty strukturalnej - i podkreślił, że warunek, o którym mowa w § 4 pkt 5 uważa się za spełniony, jeżeli: 1/ zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1 cyt. Rozporządzenia, 2/ przekazanie to nastąpiło przez przeniesienie własności gospodarstwa w całości na rzecz jednego następcy.
W ocenie kasatora warunek takiego przekazania gospodarstwa jest nierozerwalnie związany z celem programu "Renty strukturalne w rolnictwie", którym jest dokonanie zmian własnościowych na wsi poprzez przekazanie w całości gospodarstwa rolnego na rzecz następcy w zamian za rentę strukturalną.
Według organu WSA nie dokonał wykładni pojęcia "gospodarstwo rolne", a definicji tego pojęcia poszukiwać należy w ustawie o krajowym systemie ewidencji (...). Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy "gospodarstwo rolne" to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003).
Ponadto definicję gospodarstwa rolnego zawiera też art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Na gruncie powyższych przepisów - zdaniem organu - gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą i nie powinno być dzielone w przypadku przekazania na rzecz następcy. Przekazanie powinno obejmować nie tylko użytki rolne, ale również grunty leśne, wody, łąki, rowy oraz drogi. Zatem - wobec braku przekazania działki o nr ewidencyjnym 15/2, zakwalifikowanej jako użytek rolny zajęty przez drogę, przejmującemu całe gospodarstwo rolne - skarżący nie wypełnił warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, zawartych w § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do oceny podstaw, na których oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną, należy przypomnieć, że organ I instancji odmowę przyznania renty strukturalnej uzasadniał brakiem spełnienia warunku określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził - wskazując dodatkowo na treść § 7 ust. 1 pkt 1 ww. aktu wykonawczego - że działka nr 15/2 została przekazana osobie niezweryfikowanej pod względem posiadania kwalifikacji do prowadzenia działalności rolniczej, tzn. niewskazanej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, jako osoby, która spełnia warunki przejęcia gospodarstwa rolnego.
WSA z kolei, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) i dokonał wykładni § 6 ust.1 pkt 2 a i b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r.
W tym zakresie, w petitum skargi kasacyjnej zawarto tylko zarzut wadliwej wykładni § 6 pkt 1 lit. 2 a powołanego rozporządzenia. Z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika jednak, że kasator nie zgadza się z poglądem Sądu, iż regulacje zawarta w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b dotyczą innych sytuacji i rozporządzenie gospodarstwem rolnym w myśl § 4 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 b nie polega na konieczności przeniesienia całego gospodarstwa a jedynie użytków rolnych wchodzących w jego skład.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 6 pkt 1 lit. 2 a rozporządzenia przez nieprawidłową jego wykładnię nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim sposób, w jaki przepis ten - w ocenie autora skargi kasacyjnej - winien być rozumiany, jest całkowicie zbieżny z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto bowiem, że ww. unormowanie znajduje zastosowanie w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy. Odpowiada to literalnemu brzmieniu regulacji i skarga kasacyjna powyższego nie podważa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użyte w przepisie pojęcie "następcy" - co trafnie zauważa organ - akt wykonawczy definiuje w § 2 pkt 3, jako osobę fizyczną, która rozpoczyna działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną i nie ukończyła 40. roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. I w tym przedmiocie sporu nie ma.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - prawidłową jest wykładnia, zgodnie z którą sposób przekazania gospodarstwa rolnego wskazany w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, różni się od sytuacji opisanej w § 6 ust. 1 lit. 2 b rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r.
Zgodnie bowiem z w § 6 ust. 1 lit. 2 b powołanego aktu wykonawczego, warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli przekazanie nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przy czym powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie, w którym jest położona największa część przekazywanych użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z tym że w województwie, w którym średnia powierzchnia gruntów rolnych jest wyższa niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju, powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju.
Jak więc widać sytuacja objęta tym unormowaniem jest odmienna od opisanej w pkt 2 lit. a. Różnica dotyczy zarówno: 1/ przedmiotu przekazania - a mianowicie użytków rolnych, nie zaś całego gospodarstwa rolnego, jak i 2/ podmiotu, na rzecz którego przekazanie następuje. Skoro bowiem wskutek przekazania - określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b - ma dojść do powiększenia jednego lub kilku gospodarstw rolnych to znaczy, że użytki rolne przekazywane mają być na rzecz osoby posiadającej już gospodarstwo rolne.
O tym, że prawodawca rozróżnia przekazanie gospodarstwa rolnego od przekazania użytków rolnych, a nadto nie utożsamia następcy z rolnikiem, świadczy też treść § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż przedmiotem umowy przekazania może być zarówno przekazanie gospodarstwa rolnego jak i użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Wprost wskazuje też, że umowa ta - dla wykazania spełnienia warunku przekazania, o którym mowa w § 4 pkt 5 - może być zawarta zarówno z następcą jak i z rolnikiem (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. a).
Tym samym - wbrew stanowisku prezentowanemu przez kasatora - prawidłowo interpretowany § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. stanowi, że przekazanie gospodarstwa rolnego w sposób opisany w pkt 2 b - w odróżnieniu od przypadku uregulowanego w pkt 2 a - nie polega na przekazaniu gospodarstwa rolnego w całości następcy, lecz na przeniesieniu własności użytków rolnych, jeżeli przekazanie to nastąpiło na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych (oczywiście o ile "przekazanie" to spełnia dalsze wymogi dookreślone w tym punkcie). Definicji użytków rolnych poszukiwać zaś należy w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (odesłanie do której § 6 rozporządzenia zawiera w ust. 2).
Należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do wykładni przepisów mogących mieć zastosowanie i uchylając decyzje wydane w obu instancjach zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy - przed stosownym rozstrzygnięciem - ocenę całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie zaskarżony wyrok kwestionowany nie jest (np. przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a).
W konsekwencji powyższego, zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, nie popiera zarzut błędnego zastosowania §6 ust. 1 pkt 2 a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Naruszenie prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. WSA tej kwestii nie rozstrzygał, przepisów prawa materialnego w omawianym zakresie nie stosował.
Za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej nie można też uznać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 553 Kodeksu cywilnego.
Przepisy te definiują pojęcie gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie odkodowanie znaczenia gospodarstwa rolnego, użytego w § 6 ust. 1 pkt 2 a rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., będzie celowe w razie zastosowania w sprawie ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże - jak już stwierdzono - nie rozstrzygnął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie ww. normy prawnej. Oznacza to, że nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić niezastosowania objętych skargą kasacyjną przepisów (art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów/.../ oraz 553 K.c.).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.