Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 229/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 908/13, oddalił skargę M. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 16 maja 2011 r. M. Z. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 r. w zakresie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie zgromadzonej dokumentacji przyznał wnioskowaną pomoc.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

W dniu 22 maja 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci:

1. - ustalenia na działce rolnej A powierzchni 4,82 ha wobec zadeklarowanej 5,36 ha (kod DR13+);
2. - ustalenia na działce rolnej B powierzchni 2,06 ha wobec zadeklarowanej 2,73 ha (kod DR13+), a nadto stwierdzenia, że działka ta jest niespójna - pomiaru powierzchni dokonano w trzech częściach, część 1 - 0,61 ha, część 2 - 0.96 ha, część 3 - 0,49 ha;
3. - ustalenia na działce rolnej C powierzchni 0,80 ha wobec zadeklarowanej 0,64 ha (kod DR13-);
4. - ustalenia na działce rolnej D powierzchni 1,24 ha wobec zadeklarowanej 1,46 ha (kod DR13+);
5. - ustalenia na działce rolnej E powierzchni 0,16 ha wobec zadeklarowanej 0,40 ha (kod DR13+);
6. - ustalenia na działce rolnej F powierzchni 0,25 ha wobec zadeklarowanej 0,50 ha (kod DR13+);
7. - ustalenia na działce rolnej G powierzchni 0,23 ha wobec zadeklarowanej 0,30 ha (kod DR13+);
8. - ustalenia na działce rolnej H powierzchni 0,08 ha wobec zadeklarowanej 0,14 ha (kod DR4) - stwierdzona powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni 0,1 ha.

Pismem z dnia 4 lipca 2012 r., po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych, strona wniosła zastrzeżenia do wyników kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W odpowiedzi na powyższe Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego poinformowało wnioskodawcę o poprawności przeprowadzonej kontroli i braku podstaw do uznania, że w jej trakcie popełniono błąd skutkujący koniecznością zmiany wyników.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu podniesiono, że podmiot zadeklarował powierzchnię działek większą o 1,97 ha niż powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli i z tego względu organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 65/2011).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż powierzchnia działek rolnych A, B, D, E, F, G i H jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Ponieważ zadeklarowane działki rolne znajdują się w różnych częściach działki ewidencyjnej nr 37/5 lokalizacji działek dokonano w oparciu o załącznik graficzny, na którym rolnik zaznaczył położenie i przebieg tych działek. Na tej podstawie przeprowadzony został również pomiar powierzchni działek rolnych z uwzględnieniem obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności. Organ wskazał, że potwierdzeniem stwierdzonego stanu faktycznego jest szkic z pomiaru powierzchni, na którym kontrolerzy zaznaczyli stwierdzoną powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się do przyznania płatności wraz ze wskazaniem miejsca i kierunku wykonanych zdjęć.

W przypadku działki rolnej A powierzchnia stwierdzona uprawy wyniosła 4,82 ha i odpowiada obszarowi wskazanemu na załączniku graficznym. Odnośnie działki rolnej B, powierzchnia stwierdzona stanowi 2,06 ha. Z uwagi na niespójność działki, pomiar wykonany został w trzech częściach. Wskazał, iż niespójność działki rolnej B wynika z widocznych na zdjęciach zadrzewień, występujących pomiędzy cz. 1 a cz.

2. Z kolei zdjęcia obszaru pomiędzy cz. 1 a cz. 3 działki przedstawiają powierzchnię niekwalifikującą się do przyznania płatności. Na fotografiach widoczne są bowiem zakrzaczenia oraz zachwaszczenia, wśród których nie występuje deklarowana uprawa jabłoni. W odniesieniu do działek rolnych D, E, F, G i H inspektorzy terenowi stwierdzili deklarowaną uprawę jabłoni, jednakże na mniejszych powierzchniach. Materiał dowodowy w postaci zdjęć z kontroli przedstawia stan faktyczny działek rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr 37/5.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące przepisy, w związku, z czym nie zachodziły podstawy do podważenia jej wiarygodności. O poprawności przeprowadzonej kontroli świadczy zwłaszcza dokumentacja fotograficzna odzwierciedlająca stan faktyczny działek rolnych oraz to, że podczas kontroli na miejscu cała powierzchnia spornych gruntów została zmierzona.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznawane są do użytków rolnych utrzymywanych dobrej kulturze rolnej. Użytki rolne oznaczają całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone czy uprawy trwałe. Wnioskodawca, deklarując do płatności powierzchnię na której prowadzi uprawę jabłoni, powinien był podać rzeczywistą powierzchnię zajętą pod tą uprawę. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia czynność kontrolnych w 2012 r. w sytuacji, gdy płatności dotyczyły roku 2011, organ wyjaśnił, iż zadeklarowany we wniosku sad jabłoni nie jest uprawą jednoroczną, co oznacza, że powierzchnia gruntów zajęta pod taką uprawę nie powinna ulec zmianie chociażby przez kilka lat.

W ocenie organu odwoławczego, podmiot wnioskujący o płatności nie zna dokładnie powierzchni uprawianych działek rolnych. W odwołaniu podniesiono, że zgłoszona powierzchnia wynika z przemnożenia ilości jabłoni przez zajmowaną przez nią powierzchnię i wynosi odpowiednio, m.in. dla działki D - 0,80 ha, E - 1,46 ha, F - 0,40 ha. Tymczasem powierzchnia zadeklarowana we wniosku na tych samych działkach rolnych stanowi odpowiednio 1,46 ha dla działki D, 0,40 ha dla działki E i 0,50 ha dla działki F, co nie pokrywa się z powierzchnią wskazaną podczas wyjaśnień.

Organ podkreślił, że po dokonaniu weryfikacji dokumentacji pokontrolnej Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymało wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. Podniósł, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. wyjaśniono, iż na działce ewidencyjnej nr 37/5 pomierzona została cała powierzchnia zajęta pod uprawę jabłoni domowej, z uwzględnieniem drzewek jabłoni oraz pasów brzeżnych. Natomiast z powierzchni kwalifikowanej odjęto obszary nieużytkowane rolniczo, zadrzewione i zakrzaczone. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że w trakcie kontroli popełniono błąd skutkujący koniecznością zmiany wyników. Strona nie przedstawiła zaś żadnego dowodu potwierdzającego iż stan rzeczywisty na działkach rolnych jest inny niż stwierdzony w trakcie kontroli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z., domagając się uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach) oraz art. 17 ust. 1, art. 18 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy udzielonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez brak wcześniejszego powiadomienia skarżącego o planowanej kontroli, celem umożliwienia wzięcia w niej udziału, wyjaśnienia stanu faktycznego na gruncie i zajęcia stanowiska, w sytuacji, gdy powiadomienie nie zagroziłoby w żaden sposób celowi kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędnego zinterpretowania rzeczywistego obszaru gruntu rolnego i stanu na przedmiotowym gruncie błędnego.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1, art. 18 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, przepisu art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz przepisu art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez:

1. - przeprowadzenie kontroli na miejscu w niewłaściwy sposób, polegający na niewzięciu pod uwagę topografii terenu, sąsiedztwa wysokich drzew i lasu, które wpływają na zanik sygnału GPS na granicy działki, przy zastosowaniu w sposób niewłaściwy metody pomiaru GPS, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem w wyniku kontroli powierzchni działek skarżącego i błędnym wynikiem odbiegającym od danych zawartych we wniosku skarżącego i w konsekwencji nieprzyznaniem pomocy w 2011 r.;
2. - błędną wykładnię określenia "wykorzystywania przez skarżącego powierzchni użytków rolnych", co skutkowało niewłaściwym stwierdzeniem występowania terenów, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami, a następnie błędnym stwierdzeniem przedeklarowania powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i błędnym obliczeniem powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej), co skutkowało nieprzyznaniem płatności w żądanej wysokości i wydaniem skarżonej decyzji. W skardze postawiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych odnośnie powierzchni gruntu porośniętej sadem i wydaniem skarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym i wykazał jakie dane służyły mu do wyliczenia zadeklarowanej powierzchni i że nie ponosi winy za tak złożony wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności ONW reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd zgodził się z interpretacją organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji, że dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. Ta okoliczność powoduje bowiem, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, bowiem liczy się rzeczywiste w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Sąd stwierdził, że rolnik, składając wniosek wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności ONW na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Weryfikacji informacji podanych w treści wniosku służą kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zasady przeprowadzanych kontroli regulują m.in. przepisy szczegółowe wynikające z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi dotyczącymi postępowania administracyjnego, wynikającymi z ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Sąd powołał się na treść art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, a więc organ przeprowadzający kontrolę może o tym fakcie powiadomić beneficjenta, jednak tego czynić nie musi. WSA stwierdził, że brak obecności rolnika podczas prowadzonych czynności nie może wpływać na wynik kontroli. Kontrole na miejscu przeprowadza się w celu sprawdzenia i weryfikacji faktów stanowiących podstawę przyznania płatności, potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wnioskach pomocowych ze stanem faktycznym. Kontrole te polegają na dokonaniu pomiarów powierzchni działek rolnych uprawnionych do otrzymania płatności, zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku oraz weryfikacji zadeklarowanych upraw kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia stały się wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej 22 maja 2012 r. W trakcie tej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili, że na gruntach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 37/5 znajduje się mniejsza powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ONW niż zadeklarowano we wniosku.

WSA zauważył, że strona zgłaszała zastrzeżenia i uwagi do raportu z czynności kontrolnych. Po dokonaniu weryfikacji dokumentacji pokontrolnej Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymało wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych, zaś w odpowiedzi z dnia 9 sierpnia 2012 r. wyjaśniono, iż na kontrolowanej działce ewidencyjnej pomierzona została cała powierzchnia zajęta pod uprawę jabłoni domowej, z uwzględnieniem drzewek jabłoni oraz pasów brzeżnych. Z powierzchni kwalifikowanej odjęto z kolei obszary nieużytkowe rolniczo, zadrzewione, i zakrzaczone. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził, by w trakcie kontroli popełniono błąd skutkujący koniecznością zmiany wyników.

W ocenie Sądu, podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zasadnie stał się art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas nie przyznaje się pomocy w danym roku. Sąd I instancji wskazał, że kontrole z 2010 i 2011 r. dotyczyły płatności na rok 2010, a więc nie odnoszą się do wniosku z 2011 r.

Zdaniem WSA, zebrany materiał dowodowy uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanej płatności ONW za 2011 rok. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zaś kryteria art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a organ odwoławczy odniósł się w sposób prawidłowy do wszystkich zarzutów. Za niezasadne Sąd uznał zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o spieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1. stoi na straży praworządności;

1. 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Sąd I instancji stwierdził, że porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, iż obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie organy kompleksowo odniosły się do zebranego materiału dowodowego, a jednocześnie umożliwiły skarżącemu przedstawienie własnych środków dowodowych. Za niezasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia pkt 75 preambuły i art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczącego wyjątków od stosowania obniżek i wykluczeń.

Sąd przytoczył treść powyższego przepisu który w ust. 1 stanowi, że obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Treść pkt 75 preambuły stanowi zaś, iż obniżki i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, obniżki oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Obniżki oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy czego, w ocenie WSA, skarżący nie wykazał.

II

Skargę kasacyjną złożył M. Z. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. Przepisu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 1, 30 i 31 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającej szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, polegającego na braku wcześniejszego powiadomienia skarżącego o planowanej kontroli na miejscu, celem umożliwienia skarżącemu wzięcia w niej udziału, wyjaśnienia stanu faktycznego na gruncie i zajęcia stanowiska w sytuacji, gdy powiadomienie nie zagroziłoby w żaden sposób celowi kontroli, a uczyniłoby zadość uprawnieniu strony do wyjaśnienia stanu faktycznego na gruncie, w szczególności wyjaśnienia przyczyn niekoszenia części użytków, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędnego ustalenia stanu faktycznego wskutek niewłaściwego zinterpretowania rzeczywistego obszaru gruntu rolnego i stanu na przedmiotowym gruncie. Ponadto ww. przepisy zostały także naruszone poprzez brak skonfrontowania zarzutów skarżącego ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
2. 2. Przepisu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organy w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 1, 2, 3, 5, 6 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ponowną kontrolę na miejscu z udziałem skarżącego. Ponadto Sąd nie rozpoznał zarzutu skarżącego co do tego, że organ przeprowadzając kontrolę na miejscu zaniechał powiadomienia go o terminie kontroli, czym uniemożliwił mu wzięcie udziału w przedmiotowej kontroli, w sytuacji kiedy wyjaśnienia skarżącego umożliwiłyby organom przeprowadzającym kontrolę zebranie kompletnego, zgodnego ze stanem faktycznym materiału dowodowego, a jego obecność na miejscu w żaden sposób nie zagroziłaby celowi i prawidłowemu przebiegowi kontroli, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mającym wpływ na ustalenie prawa skarżącego do wcześniejszego uzyskania informacji o planowanej kontroli, jak również wzięcia w niej udziału celem złożenia wyjaśnień w sytuacji gdy powiadomienie skarżącego i jego obecność na miejscu w żaden sposób nie zagroziłaby celowi i prawidłowemu przebiegowi kontroli.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów zwłaszcza, że umożliwia to ich komplementarny charakter.

Na wstępie stwierdzić należy, że pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania regulowana jest zupełnie innym aktem normatywnym, niż wskazał to pełnomocnik strony w zarzutach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem płatności ONW regulowane są ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o wspieraniu) oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; powoływanej dalej jako: rozporządzenie ONW).

Skonstruowanie zatem zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie koresponduje z aktami normatywnymi regulującymi zagadnienie płatności ONW, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 30 i art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Zarzucenie naruszenia przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymaga precyzyjnej jego konstrukcji, ze wskazaniem konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jego jednostki redakcyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.

Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Zarówno art. 30, jak i art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 składają się z czterech ustępów, zaś zarzut postawiony w zakresie tym przepisów nie precyzuje który z nich został naruszony i dlaczego. W ocenie NSA, zarzut ten nie został zatem dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. Tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2068/13).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy.

Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w przyjęciu, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika oraz niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny bezpodstawnie odmówił skarżącemu możliwości wzięcia osobistego udziału w oględzinach (w czynnościach kontrolnych) nieruchomości. Rozporządzenie Komisji (WE) 1122/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Bieluk Jerzy, Lobos-Kotowska Dorota - Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska - Oficyna, komentarz do art. 30).

Zatem Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Zgodnie z treścią art. 27 ust.1 powołanego rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z powołanych przepisów wynika, iż wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Po 31/13).

Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone kontrolowanemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10). W rozpoznanej sprawie skarżącemu przesłany został raport z czynności kontrolnych, do którego wniósł on zastrzeżenia i uwagi. Biuro Kontroli na Miejscu [...].

Oddziału Regionalnego poinformowało wnioskodawcę o poprawności przeprowadzonej kontroli i nieuwzględnieniu zastrzeżeń do jej wyników. Strona miała zatem możliwość zapoznania się z wynikami spornej kontroli na miejscu i ustosunkowaniem się do nich.

Na uwzględnienie nie zasługuje również grupa zarzutów postawiona w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Wskazane zostały zarzuty naruszenia przepisów art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z przyczyn podniesionych powyżej powołane przepisy nie mają w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na inne regulacje normatywne pomocy finansowej ONW.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Kasator zakwestionował zatem ustalenia faktyczne dokonane w sprawie. W tym miejscu podnieść należy, że zasady prowadzenia postępowania zostały uregulowane w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości. Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się wg uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. jest więc chybiony.

W rozpoznanej sprawie dokonano w dniu 22 maja 2012 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego w zakresie kwalifikowalności powierzchni do spornych płatności. Jeśli zaś skarżący twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to powinien przedłożyć przeciwdowód w postaci wyników ich pomiarów dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że kontrole na miejscu przeprowadzone są bezpośrednio przez ARiMR bądź na jego zlecenie, a więc sporządzone w ich efekcie protokoły są dokumentem mającym walor urzędowy (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 527/12). Organ nie jest zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu i oględzin gruntów, zwłaszcza gdy zarzuty co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania są bardzo ogólne i nie odnoszą się do poszczególnych działek rolnych.

Skarżący oświadczył jedynie, że nie zgadza się z ustaleniami kontroli pod względem zmierzonej powierzchni oraz, że podane przez niego powierzchnie są zgodne z rzeczywistą powierzchnią upraw. Natomiast to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w wypisie z rejestru gruntów. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Obowiązek wyznaczenia w terenie i prawidłowego pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywał zatem wyłącznie na wnioskodawcy. To on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym.

Reasumując stwierdzić należy, że skarżący, podważając wiarygodność kontroli na miejscu zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to właśnie on z tych kwestionowanych okoliczności chciał wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Skoro więc, wbrew obowiązkowi z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, nie przedstawił takich dowodów, to tym samym nie ma żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w tym zakresie. Argumentacja skarżącego kwestionująca poczynione ustalenia organów, niepoparta materiałem dowodowym, jest niewystarczająca do podważenia dowodów przedstawionych przez organy. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne, weryfikując wniosek skarżącego, podjęły działania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 21 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zaś skarżący ustaleń tych w żaden sposób skutecznie nie podważył. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że przy przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.