Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1325/15, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2014r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w B. przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych w lokalu [...] w P., w którym działalność gospodarczą prowadził P. D. W trakcie kontroli przeprowadzono eksperyment na automacie do gier o nazwie [...] bez oznaczeń, w wyniku którego ustalono, że gry na tym urządzeniu mają charakter losowy i organizowane są w celach komercyjnych, w związku z czym spełniają definicję gier na automatach określoną w przepisach ustawy o grach hazardowych i urządzane są w lokalu, który nie jest kasynem gry.
Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2014r., wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613; dalej: O.p.) oraz art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 2 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.).
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał m.in., że mając na uwadze dokonane w toku postępowania ustalenia i powołane przepisy organy prawidłowo przyjęły, że stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji pod normę prawną zawartą w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Zasadnicza część sporu sprowadzała się zaś do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych oraz czy możliwe jest oparcie na tych przepisach rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji przytoczył orzecznictwo, zgodnie z którym zarówno art. 14 ust. 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 1998.204.37). Za istotny w sprawie WSA uznał problem, czy sąd państwa członkowskiego jest władny odmówić zastosowania przepisów sprzecznych z prawem unijnym, gdy sprzeczność sprowadza się do zaniechania obowiązku notyfikacji.
Sąd I instancji ostatecznie przychylił się do poglądu, że naruszenie obowiązku notyfikacji oznacza wadliwość procesu stanowienia prawa. Ustawa zasadnicza nie przewiduje jednak, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych przez ustawodawcę aktów prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji (wynikającego z art. 8 dyrektywy nr 98/34/WE) jest bezwzględna niemożność zastosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego. W konsekwencji przeprowadzonych w sprawie rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zarzut wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu, którego stosowania należało odmówić, nie zasługuje na uwzględnienie.
W końcowej część uzasadnienia WSA podniósł też, że art. 89 u.g.h. nie nosi charakteru technicznego, gdyż ze względu na jego karny charakter oraz funkcję restytucyjną kary nie ma on wpływu na właściwości lub sprzedaż produktów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że organizowanie gier na spornych urządzeniach może naruszać u.g.h. oraz poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną w sytuacji braku zachodzących ku temu przesłanek.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, wydana na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wadliwa. Kara przewidziana tym przepisem jest sankcją za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 u.g.h., który to przepis jest nienotyfikowanym przepisem technicznym, co wynika z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. W konsekwencji zarówno nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h., jak i przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. sankcjonujący naruszenie zakazu przewidzianego art. 14 ust. 1 - w myśl przepisów dyrektywy nr 98/34/WE - nie mogą być stosowane. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. Tego rodzaju wadliwość postępowania w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec powyższego kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.
W świetle podstaw - na których wniesiony środek zaskarżenia oparto - a także w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej istota sporu dotyczy wykładni art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. z uwzględnieniem ich wzajemnej relacji – dla oceny technicznego/nietechnicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz możliwości jego zastosowania w sprawie.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 tej ustawy, urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadku, o których mowa w ust. 1 pkt 2 - wynosi 12 000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2).
Podkreślenia wymaga, że sporna kwestia relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - wobec powstałej na tle powołanych przepisów rozbieżności w orzecznictwie - była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (publ. CBOSA). Zgodnie z punktem 1. sentencji tej uchwały "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."
Należy zaznaczyć, że uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie zatem wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W konsekwencji Sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r. I GSK 430/15, z dnia z dnia 8 czerwca 2017 r. I FSK 1285/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela natomiast pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu powołanej uchwały, że funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki - pogląd o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Nie jest bowiem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry.
Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Nie jest tym samym prawidłowe wnioskowanie - bez dostrzegania ogółu uwag TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. - o zwolnieniu z jakichkolwiek obowiązków i ograniczeń w ramach prowadzenia działalności w dziedzinie hazardu.
W rozpoznawanym przypadku nałożenie kary na skarżącą spółkę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. uzasadniał stan faktyczny sprawy wobec ustaleń, że była ona urządzającym gry na automacie w rozumieniu u.g.h. poza kasynem gry. Wprawdzie w skardze kasacyjnej strona wnosząca środek zaskarżenia kwestionowała prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, jednakże w podstawach kasacyjnych nie wskazała żadnych przepisów procesowych, z naruszeniem których Sąd I instancji poczynione przez organ ustalenia uznał za prawidłowe.
Wskazana na wstępie zasada związania podstawami kasacyjnymi - określona powołanym art. 183 § 1 p.p.s.a. - oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy wyrok Sądu I instancji nie narusza innych przepisów niż wskazane w zarzutach, na których wniesiony środek zaskarżenia oparto. Z tych też względów zachodzi konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 646/16).
Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd kasacyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.