Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1978/14, wydanym w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
[A.] S.p.A z siedzibą w M. (Włochy) i [B.] S.A. z siedzibą w K., dalej "Konsorcjum", związani są umową z GDDKiA na budowę Autostrady [...]. Kruszywo na budowę wspomnianego odcinka autostrady pochodziło ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" i miało być przewożone drogą powiatową [...]. Celem określenia warunków korzystania z tej drogi dla zapewnienia jej przejezdności i zapobieżenia nadmiernej degradacji wywołanej transportem technologicznym w dniu 28 czerwca 2013 r. doszło do zawarcia umowy pomiędzy Konsorcjum a Powiatem Włocławskim – Powiatowym Zarządem Dróg we Włocławku, będącym zarządcą wspomnianej drogi.
W dniu 26 lipca 2013 r. na wspomnianym odcinku drogi inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Bydgoszczy zatrzymał do kontroli pięcioosiowy pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem przewożono kruszywo w imieniu P. J., będącego podwykonawcą Konsorcjum. W trakcie kontroli, jak ustalono, pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej, potrójnej osi nienapędowej, a także przekroczył dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia 26 lipca 2013 r.
W następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko P. J. powołał się on na treść wspomnianej umowy z dnia 28 czerwca 2013 r. Wskazał, iż w myśl tej umowy odcinek drogi powiatowej nr [...], którym poruszał się, został zakwalifikowany jako odcinek drogi technologicznej dla pojazdów Konsorcjum. Tym samym nie wchodzi w grę wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nałożył na P. J. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu poruszania się pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej bez wymaganego zezwolenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. J. podtrzymał wspomniane stanowisko, akcentując że w myśl § 2 omawianej umowy odcinek drogi powiatowej nr [...], na którym miała miejsce kontrola drogowa, został zakwalifikowany jako odcinek drogi technologicznej dla pojazdów Konsorcjum. W jego ocenie, skoro odcinek drogi powiatowej nr [...] został w umowie określony jako technologiczny, czyli wyłączony z sieci dróg publicznych, to tym samym trudno jest przypisać skarżącemu winę odnośnie wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząc, że powołana przez stronę umowa nie stanowi zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej.
P. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi pominięcie wszystkich zapisów umowy zawartej przez Konsorcjum z Powiatem Włocławskim świadczących o wykorzystaniu drogi publicznej, jako drogi technologicznej, dla potrzeb prowadzonej budowy autostrady [...], co powinno wyłączać zastosowanie przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji, a także niezastosowanie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.) umożliwiającego korzystanie z oznaczonej drogi w zakresie określonym w umowie.
Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1978/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że droga powiatowa nr [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, zaś organ prawidłowo zakwalifikował stwierdzone naruszenie jako wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.
Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów, Sąd I instancji podniósł, że umowa cywilnoprawna nie może stanowić zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej. W aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Włocławskiego z dnia 25 września 2013 r., według którego w dniu 26 lipca 2013 r. droga powiatowa nr [...] posiadała aktualną organizację ruchu, była drogą ogólnie dostępną dla uczestników ruchu drogowego dla nacisku na oś 8 ton. Natomiast zgodnie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 – powoływanej dalej jako p.r.d.), ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Tak więc tylko stosowne zezwolenie uprawnia do przejazdu pojazdem nienormatywnym. W niniejszej sprawie podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
P. J. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 61 i 107 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że umowa nr [...] z 28 czerwca 2013 r. zawarta przez skarżącego z Powiatem Włocławskim wskazywała na wykorzystanie drogi publicznej jako drogi technologicznej dla potrzeb prowadzonej budowy autostrady [...], co powinno wyłączać zastosowanie kary nałożonej na skarżącego;
- 2. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania odpowiednich przepisów, w szczególności:
- a) art. 22 ust. 2 u.d.p. umożliwiających korzystanie z oznaczonej drogi w zakresie wskazanym w umowie;
- b) art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie wskutek uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenie objęte postępowaniem w sytuacji, gdy zawarta była umowa nr [...] z 28 czerwca 2013 r. skarżącego z Powiatem Włocławskim i droga ta została zmodernizowana po zakończeniu budowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę zapisy zawarte w umowie z dnia 28 czerwca 2013 r., w której wielokrotnie użyto sformułowań takich jak: droga technologiczna, tymczasowa organizacja ruchu, prawidłowe oznakowanie, zasady korzystania z drogi, został utwierdzony w przekonaniu, że droga powiatowa nr [...] jest drogą technologiczną - czyli wyłączoną z sieci dróg publicznych. Strony umowy określiły precyzyjnie uprawnienia i obowiązki korzystających z niej pojazdów na potrzeby budowy. Skoro zatem odcinek drogi powiatowej nr [...] został umownie wskazany jako droga technologiczna wykorzystywana do celów budowy trudno jest przypisać stronie winę naruszenia przepisów dotyczących poruszania się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym.
Skarżący powołał się następnie na treść art. 22 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Jego zdaniem, skoro dana inwestycja wiąże się z potrzebami ruchu drogowego i podstawą zajęcia pasa drogowego na ten cel jest umowa cywilnoprawna, to nie powinno się nakładać kar z tytułu zajęcia tej drogi na cele budowy innego odcinka drogi, gdyż stawia to skarżącego w sytuacji bez wyjścia i kłóci się z zapisami umowy z zarządcą drogi.
Skarżący podkreślił, że droga użytkowana jako droga technologiczna została zmodernizowana i jej stan obecnie jest lepszy niż przed rozpoczęciem jej użytkowania przez skarżącego.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że droga powiatowa, na której został zatrzymany do kontroli jego pojazd, została wyłączona z sieci dróg publicznych, jako droga technologiczna. Jak wynika z treści art. 6a ust. 2 u.d.p., zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Z kolei art. 10 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W niniejszej sprawie rada powiatu nie podejmowała uchwały pozbawiającej drogę nr [...] kategorii drogi powiatowej. Należy zatem uznać, że droga ta posiadała w dniu kontroli status drogi publicznej.
Jednak sama ta okoliczność nie oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż niepodzielny, na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 p.r.d.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnym z punktu widzenia poniesienia przez skarżącego odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym jest przede wszystkim fakt, że w dniu 28 czerwca 2013 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem Włocławskim a konsorcjum wykonującym inwestycję w postaci budowy odcinka autostrady [...]. Strony zawierające umowę postanowiły, że jej celem jest zapewnienie przejezdności drogi powiatowej nr [...], zapobieżenie jej nadmiernej degradacji wywołanej transportem technologicznym, a także określenie zasad współpracy, w tym zasad korzystania z drogi oraz warunków i zasad podziału odpowiedzialności, zobowiązań i kosztów związanych z utrzymaniem i naprawą tej drogi. Zarząd Powiatu oświadczył w § 1 ust. 1 umowy, że droga nr [...] jest pod jego zarządem. W § 2 umowy stwierdzono, że odcinek drogi powiatowej może być wykorzystany jako droga technologiczna przez pojazdy budowy.
Konsorcjum zobowiązało się do niewykorzystywania do przewozu kruszywa innych dróg powiatowych, do utrzymania i naprawy uszkodzeń wynikających z eksploatacji użytkowanego odcinka drogi oraz do naprawy uszkodzeń drogi po zakończeniu wywozu kruszywa (§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 umowy).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zarząd Powiatu Włocławskiego – jako zarządca drogi powiatowej nr [...] był upoważniony do zawarcia powyższej umowy. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 12 u.d.p., do zadań zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Zarząd Powiatu Włocławskiego był zatem zobowiązany do podejmowania działań zmierzających do minimalizacji zniszczenia dróg oraz odpowiedniego uregulowania ruchu pojazdów związanego z budową autostrady. Jak już wspomniano, taki był cel zawartej przez Zarząd Powiatu w dniu 28 czerwca 2013 r. umowy z Konsorcjum wykonującym inwestycję. W ramach tej umowy Zarząd Powiatu - zarządca drogi udzielił Konsorcjum swoistego zezwolenia na korzystanie ze ściśle określonego odcinka drogi powiatowej w ściśle określonym celu - dowozu materiałów na budowę, z założeniem, że korzystanie z tej drogi spowoduje jej zwiększoną degradację, w związku z czym użytkownik poniesie z tego tytułu dodatkowe ciężary, w postaci obowiązku naprawienia tej drogi.
Z treści wzajemnych obowiązków i uprawnień wynikających z tej umowy wynika zatem, że intencją stron było wprowadzenie czasowego odstępstwa od zwykłych zasad korzystania z konkretnego odcinka drogi. Tą umową zarządca drogi niejako godził się na specjalne korzystanie przez Konsorcjum z tego odcinka drogi pozostającej w jego zarządzie, określonej przez strony jako droga technologiczna, czyli korzystanie z pominięciem zakazów i ograniczeń dotyczących masy ładunku i dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. Inaczej bowiem zobowiązanie się korzystającego z drogi na podstawie tej umowy do naprawienia drogi po zakończeniu inwestycji nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Powstaje w związku z tym kwestia prawnego upoważnienia zarządcy drogi powiatowej do zawarcia takiej umowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawną podstawę takiego działania Zarządu Powiatu należy uznać art. 22 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo użyczać grunty w pasie drogowym, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Przepis ten obejmuje również samą drogę, ponieważ według art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest m.in. droga. Umowa zawarta pomiędzy zarządcą drogi - Zarządem Powiatu Włocławskiego a Konsorcjum zgodna jest również w celami określonymi w art. 22 ust. 2 u.d.p. Służy zarówno potrzebom zarządzania drogami (utrzymaniu należytego stanu dróg), jak i potrzebom ruchu drogowego (zapewnieniu możliwości przewozu materiałów przez podmiot uczestniczący w budowie autostrady).
W świetle powyższego należało uznać za zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.d.p., bowiem w istocie organ, a w ślad za nim Sąd I instancji błędnie przyjęły, że zawarta na podstawie tego przepisu umowa jest pozbawiona prawnego znaczenia w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował art. 22 ust. 2 u.d.p., kierując się zasadami ogólnymi, obowiązującymi w naszym porządku prawnym: konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i kodeksową zasadą pogłębiania zaufania obywateli (innych podmiotów prawa) do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarządca drogi powiatowej - strona omawianej umowy o specjalne korzystanie z określonego odcinka drogi i organ nakładający karę za przejazd pojazdem nienormatywnym tym właśnie odcinkiem drogi to organy władzy publicznej tego samego Państwa.
W świetle wyżej przywołanych standardów państwa prawnego, którego organy mają swym działaniem pogłębiać zaufanie do władzy publicznej nie można zaakceptować takiej wykładni i stosowania prawa, które działania dwóch organów władzy publicznej stawiają wobec siebie w opozycji. Jednemu pozwalają na zawieranie umów dotyczących korzystania z drogi (pasa drogowego), drugiemu zaś na wymierzenie za to kary pieniężnej.
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).