Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 9 lutego 2017 r. oddalił skargę A B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P z [...] maja 2016 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. Zarząd Powiatu Ł odmówił skarżącej wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr 1353 L Krzywda – Ruda – Gąska – Jonnik – Wesołówka w działce ewidencyjnej o nr 32/1 w K, przy ul. W w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych.
Objętą skargą decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest czynnością, której legalne wykonanie wymaga uzyskania trzech odrębnych zezwoleń, wydanych przez organ właściwy w sprawie zarządzania drogą określonej kategorii. Po pierwsze zainteresowany podmiot musi uzyskać zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym danego obiektu lub urządzenia, na postawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.).
Następnie, podmiot musi uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., które w rzeczywistości obejmuje dwa odrębne rozstrzygnięcia: zgodę na prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 11) i zgodę na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, które nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2).
Stwierdził, że skarżąca wystąpiła od razu o drugie i trzecie zezwolenie, nie legitymując się zezwoleniem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.. Wskazał również, że zezwolenie z dnia 15 listopada 2015 r. nr T.4224.156.2013.EC dotyczy linii światłowodowej, natomiast w przedmiotowej sprawie strona dąży do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że wnioskiem z dnia 11 grudnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, prowadzenie robót i umieszczenie w pasie drogi powiatowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Nie dysponowała ona jednak zezwoleniem na zlokalizowanie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, co stanowiło podstawę odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.
Sąd wskazał również, że ostateczną decyzją z dnia [..] listopada 2013 r. nr [...], którą skarżąca powoływała we wniosku jako podstawę ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, udzielone zostało jej zezwolenie na lokalizację linii światłowodowych i przyłączy w ramach większej inwestycji. Zezwolenie dotyczyło lokalizacji linii światłowodowych w pasie drogowym dróg powiatowych, w tym drogi położonej na działce nr [...] obręb K, wskazanej we wniosku o zajęcie pasa drogowego.
W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że skarżąca przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, nie uzyskała decyzji zezwalającej na lokalizację tych obiektów w pasie drogowym, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Sąd stwierdził, że wymogu tego nie spełniała wymieniona decyzja z dnia 15 listopada 2013 r., gdyż dotyczyła innego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organ prawidłowo odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro skarżąca nie posiadała zezwolenia wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej opartego na art. 39 ust. 1a u.d.p. dotyczącego umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją wprowadzenia wymienionym przepisem zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej jest art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. Oznacza to, że nawet w przypadku przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej inwestor musi złożyć wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., organ zaś zobowiązany jest wyrazić zgodę, jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w ustawie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
A B, skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, art. 39 ust. 1a oraz ust. 3 i 3a w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu realizacji inwestycji polegające na umieszczeniu doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych, konieczne jest uprzednio wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. podczas, gdy zgodnie z art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w przypadku umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest konieczne dla uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą zarzutów w skardze, a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;
- 3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. przez brak zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu z uchwały Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z 24 marca 2015 r. przedłożonego przez Skarżącą oraz niewyjaśnienie przyczyny, dla której WSA w Lublinie uznał, że niedopuszczenie dowodów zgłaszanych przez skarżącą było uzasadnione.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B P, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna A B oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do postawionych w niej zarzutów procesowy, a dopiero w drugiej do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów wynika z charakteru kontrolnej działalności Sądu II instancji, który może dokonywać oceny stosowania prawa materialnego tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów procesowych, a więc art. 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. i w połączeniu z art. 39 ust. 3 i ust. 3a i art. 39 ust. 1a u.d.p. W tym zakresie strona twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd I instancji wadliwie zaakceptował ocenę i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy, a konsekwencją tego było mylne przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie przed uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna uzyskać zezwolenie na lokalizację w tym pasie inwestycji p.n. budowa doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych.
Zarzuty postawione są niezasadne z dwóch powodów, przy czym oba mają charakter formalny. Przede wszystkim należy zauważyć, że między art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a art. 141 § 4 p.p.s.a. nigdy nie może zachodzić związek wskazany w skardze kasacyjnej. Wprawdzie przepisy te należą do przepisów procesowych, ale swoją treścią odnoszą się do różnych elementów postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to podstawa do uchylenia rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu I instancji z tego powodu, że organy naruszyły przepisy procesowe, a więc procedury stosowanej przed nimi w konkretnej rozstrzyganej sprawie.
Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. to norma skierowane do Sądu I instancji, określająca formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Zatem jej naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia prawem określonych warunków, bez względu na to, czy Sąd I instancji poprawnie lub wadliwie dokonuje oceny procesowych działań organów. Wady w zakresie takiej oceny mogą być podnoszone w skardze kasacyjnej ale tylko jako naruszenia prawa materialnego lub procesowego w ramach zarzutów stawianych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.
Po wtóre, zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa procesowego mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy nie dość, że wskazują na naruszenie przepisów postępowania, to jeszcze odnoszą się do wpływu tych naruszeń na rozstrzygnięcie. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej ale tylko wtedy, gdy ma ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tak więc, strona skarżąca kasacyjnie musi wykazać ten wpływ, a przede wszystkim ma obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Wynika to wprost z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wad w tym zakresie Sąd II instancji nie może pominąć ani uznać je za nieistotne, a w rozpoznawanej sprawie te kwestie nie znalazły miejsca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych więc powodów stawiane w tej skardze zarzuty procesowe należało uznać za nietrafne.
Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. W tym zakresie strona twierdzi, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bo Sąd I instancji akceptuje wadliwą wykładnię art. 39 ust. 1a oraz ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. i to prowadzi do wadliwego zastosowania tych przepisów. Błąd wykładni polega na tym, że organy i Sąd I instancji nie dokonują ustalenia zakresu przedmiotowego art. 39 ust. 3 u.d.p. z uwzględnieniem treści art. 39 ust. 1a tej ustawy.
Stanowisko takie jest niezasadne. NSA zwraca uwagę, że z treści art. 39 ust. 1a u.d.p. nie wynika, że przepis ten wyłącza stosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy, a to właśnie w tym przepisie wskazano, że zajęcie pasa drogowego – zawsze wyjątkowe – jest możliwe po uzyskaniu decyzji właściwego organu (zezwolenia). Natomiast art. 39 ust. 21a stanowi tylko, że w pasie drogowym mogą być podejmowane działania, które co do zasady są zabronione z mocy art. 39 ust. 1, o ile są związane ze wskazanymi w nim inwestycjami infrastruktury technicznej, w tym z realizacją sieci telekomunikacyjnych.
Zatem organy i Sąd I instancji poprawnie przyjęły, że warunkiem wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wcześniejsze wydanie decyzji lokalizującej dane przedsięwzięcie w pasie drogowym. Trafnie też przyjęły, że skarżąca kasacyjnie takiej decyzji nie posiada, bo pierwotna decyzja lokalizacyjna z 2013 r. dotyczyła innej inwestycji, czyli linii telekomunikacyjnej, a nie przyłączy, bo to wprost wynikało z wniosku skarżącej oraz z rozstrzygnięcia decyzji.
Przyłącza telekomunikacyjne nie zawierają się w pojęciu sieci (linii) telekomunikacyjnej. Pogląd taki jest konsekwencją uregulowań prawa telekomunikacyjnego, a do tego prawa odsyła wprost do art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.
Na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.), a więc art. 2 pkt 27b przyłącze telekomunikacyjne to m.in. odcinek linii kablowej podziemnej lub nadziemnej zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem linii w obiekcie budowlanym. Skoro w ten sposób definiuje pojęcie przyłącza telekomunikacyjnego ustawa, to ten fakt musi być uwzględniony na etapie składania wniosku o realizację inwestycji telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Oznacza to, że wniosek taki musi jednoznacznie wskazywać, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje również przyłącza. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej odnosił się do przyłączy, jednak skarżąca kasacyjnie zmierzała do zajęcia pasa drogowego dla realizacji tego zamiaru nie mając wcześniej decyzji lokalizacyjnej dla przyłączy, bo decyzja z 2013 r. swymi rozstrzygnięciem nie obejmowała tego rodzaju inwestycji.
Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.