Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 1621/13 oddalił skargę S. Sp. z o.o. w N. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO; Kolegium) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie opinii dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta N. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zwartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) w sklepie spożywczo-przemysłowym [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 18 ust. 1, ust. 3a w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dalej: u.w.t. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały Nr XXXIV/352/2000 Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ustalenia dla miasta N. maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (uchwała), utrzymało w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N. z dnia [...] września 2013 r., którym Komisja wyraziła negatywną opinię w zakresie lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych wnioskowanego przez spółkę, gdyż punkt ten bezpośrednio sąsiaduje z placówką przedszkolną [...], znajdującą się w tym samym budynku, co narusza § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały i dlatego wyklucza wydanie opinii pozytywnej.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kontrolowane postanowienia za zgodne z prawem.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Z art. 18 ust. 3a u.w.t. wynika, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3 [między innymi na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa)], organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Stosownie do art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust.
1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zdaniem Sądu z cytowanych przepisów wynika, iż wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a komisja przy wydawaniu opinii, mającej charakter uznaniowy, powinna się kierować treścią art. 18 ust. 3a i art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. i należycie uzasadnić swoje stanowisko.
Sąd podkreślił, że w tej sprawie ma zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXXIV/352/2000 Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r., zgodnie z którym nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych m.in. na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. Przez bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się sytuację, gdy lokal w którym znajduje się punkt sprzedaży spełnia jeden z poniższych warunków: a) usytuowany jest w tym samym budynku, budowli, lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1, b) graniczy bezpośrednio z obiektami wymienionymi w ust. 1 (§ 3 ust. 2 uchwały).
Sąd stwierdził, że skoro w uzasadnieniu kontrolowanej opinii wyjaśniono z jakich powodów wnioskowany przez skarżącą punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia warunków określonych w uchwale (jest usytuowany w tym samym budynku, co placówka przedszkolna) i przytoczono § 3 ust. 1 pkt 2 oraz rozumienie "bezpośredniego sąsiedztwa" na gruncie uchwały, to brak jest wystarczających podstaw do zarzucenia organom przekroczenia ram uznania administracyjnego i wydania opinii nieprawidłowej i nie znajdującej umocowania w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie.
Za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, który pozwalał na ustalenie, że pozytywne zaopiniowanie wniosku o wydanie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w wyżej wymienionym punkcie było niemożliwe.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej i wyjaśnił, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych ogranicza się wyłącznie do oceny spełniania przez wnioskodawcę wymogów prawa miejscowego, natomiast o wadliwości opinii w tej sprawie nie przesądza okoliczność, iż skarżąca spółka dotychczas, przed pojawieniem się placówki przedszkolnej prowadziła w tym samym budynku sprzedaż alkoholu.
Skargą kasacyjną spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, mimo że organ I i II instancji:
- – nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, który przejawia się nie przeprowadzeniem dowodu z zeznań [...]; dowód ten miał wyjaśnić, czy placówka przedszkolna prowadzona przez świadka faktycznie działa pod adresem [...], gdyż okoliczność ta nie została wykazana w sposób wystarczający przez organ administracji;
- – błędnie ocenił dowody w postaci dwóch wizji lokalnych przeprowadzanych dnia [...] maja 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. poprzez uznanie, że placówka przedszkolna [...] faktycznie prowadzi działalność gospodarczą;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów I i II stopnia, bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, zaś prezentowane w judykaturze stanowisko jednoznacznie stwierdza, że w każdym przypadku Sąd ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, zaś przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających;
- II. prawa materialnego:
- 1. art. 18 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIV/352/2000 Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie placówki przedszkolnej, a tym samym nie spełnia przesłanek do wydania zezwolenia, pomimo że punkt przedszkolny faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym nie może znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie;
- 2. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIV/352/2000 Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy podczas, gdy to skarżący był podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...], posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że lokal, w którym rzekomo ma działać punkt przedszkolny jest nieczynny. Na tę okoliczność skarżąca wielokrotnie wnosiła o przesłuchanie [...] i rodziców, których dzieci podobno uczęszczają do [...]. Wyniki przeprowadzonych wizji lokalnych także wskazują jednoznacznie, że placówka przedszkolna nie prowadzi działalności.
SKO nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskutek niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności dotyczących działania placówki przedszkolnej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Z akt sprawy bezspornie wynika, że ta placówka działa według rozkładu przewidującego przerwę wakacyjną (dwa pisma Urzędu Miasta N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r.). Nic więc dziwnego, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej [...] lipca 2013 r. stwierdzono, że placówka jest nieczynna. Można dodać, że spółka wnosząca skargę kasacyjną w swoim piśmie z dnia [...] maja 2013 r. kierowanym do Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Miasta [...] sama przyznała, że "w tym samym budynku na około 14 m2 działa bezpłatny, finansowany przez Unię Europejską punkt przyjęć przedszkolnych przeznaczony dla trójki dzieci". W tej sytuacji domaganie się przez skarżącą spółkę innych, dodatkowych dowodów, np. w postaci zeznań świadka Sąd I instancji prawidłowo uznał za całkowicie nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Sporządzający skargę kasacyjną niestarannie zapoznał się z treścią uchwały Nr XXXIV/352/2000 Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ustalenia dla miasta N. maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tytuł tej uchwały oraz określone w niej przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiące podstawy jej wydania wyraźnie wskazują, że dotyczy ona dwóch różnych materii, możliwych do połączenia w jednym tego rodzaju akcie prawnym: 1) ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust.
1) i 2) zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W świetle ustawy to pierwsze upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), drugie natomiast miejsc sprzedaży jakichkolwiek napojów alkoholowych, nie tylko o zawartości alkoholu powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa). Należy dodać, że z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIV/352/2000 również jasno wynika, że te postanowienia odnoszą się do sprzedaży jakichkolwiek napojów alkoholowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia 24 października 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy w sytuacji, gdy to skarżący był podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...], posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
Te zarzuty zdają się wskazywać, że wnoszący skargę kasacyjną zmierza do podważania celu i sensu prawnej reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych określonego już w pierwszym zdaniu ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje". Zapomina również o tym, że Konstytucja RP stanowi w art. 31 ust. 3, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że ustanowione, na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w jej wykonaniu, w uchwale Rady Miasta N. Nr XXXIV/352/2000 ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych te konstytucyjne standardy spełniają.
Bezzasadne jest zatem (a nawet nierozsądne) przeciwstawianie w skardze kasacyjnej zasady wolności działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych takim wartościom konstytucyjnym jak ochrona zdrowia oraz ochrona praw dziecka, którym sprzyja ograniczanie warunków do bliskiego kontaktu (szczególnie dzieci i młodzieży) z miejscami, w których sprzedaje się lub podaje napoje alkoholowe.
Już tylko na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na błędny pogląd Sądu I instancji, że wydawana przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych opinia w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jest oparta na uznaniu administracyjnym. Wskazana wyżej wada uzasadnienia wyroku nie ma jednak żadnego wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.