Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 167/14 oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji w całości i nałożenie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Funkcjonariusze Transportu Drogowego [...] maja 2013 r. skontrolowali w K. pojazd marki V. kierowany przez J. M. (dalej skarżący). Zgodnie ze sporządzonym protokołem ok. godz. 12:20 skarżący kierując tymże pojazdem przewoził dwie osoby na trasie O. K.– przystanek autobusowy D-[...] – K. – przystanek autobusowy D-[...] P. J.. W czasie tej kontroli skarżący nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Oświadczył do protokołu, że za przejazd od pasażerek nie żądał żadnych pieniędzy, tym samym nie wykonywał zarobkowego przewozu osób. Protokół (dokument urzędowy) skarżący podpisał bez zastrzeżeń.
W oparciu o materiał dowodowy przesłuchanych świadków, ustalono, że skarżący w dniu kontroli wykonywał okazjonalny przewóz drogowy osób. Według przesłuchanych świadków skarżący żądał za przejazd od każdej z pasażerek opłaty w wysokości 5 zł. Organ ustalił na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego w K., że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.
Postępowanie I instancji zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] września 2013 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenia ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym:
- - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b;
- - niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu z wyłączeniem taksówki,
- - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
J. M. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2014r. uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł., a następnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dniem [...] sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. poz. 567). Zmieniła ona m.in. treść naruszenia z zał. nr 3 do u.t.d. Zgodnie z lp. 1.1 zał. nr 3 sankcja kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł dotyczy wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8.000 zł (lp. 2.10 zał. nr 3 do u.t.d.).
W świetle przepisów kontrolowany pojazd nie był technicznie przystosowany do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawa umożliwia wykonywanie takich przewozów pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd był natomiast przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą. Potwierdza to materiał zdjęciowy oraz dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu.
W oparciu o ustalenia, organ II instancji uznał, że w dniu kontroli skarżący popełnił naruszenia z lp. 1.1 i 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z wyjaśnieniem wszystkich okoliczności.
Organ odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej jego trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej wskazał, że kary pieniężne za naruszenia ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Kary są nakładane w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawa zaś nie przewiduje możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.
Według organu II instancji materiał dowodowy sprawy nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. Skarżący w postępowaniu nie przedłożył żadnych dowodów na istnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie, a ograniczył się jedynie do przedstawienia argumentów kwestionujących jego własną odpowiedzialność.
J. M. na powyższą decyzję organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym organ II instancji trafnie uznał, że w dniu kontroli skarżący popełnił naruszenia określone w punktach 1.1 i 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący bowiem wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bez wymaganej licencji (pkt 1.1. - kara 8.000 zł) w formie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. - kara 8.000 zł). Biorąc pod uwagę art. 92a ust. 2 u.t.d., organ wymierzył łączną karę w kwocie 10.000 zł.
WSA podzielił stanowisko organu, że podjął on wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały ustalone i utrwalone w protokole kontroli sporządzonym przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego, podpisanym przez skarżącego i potwierdzone zgodnie przez dwie pasażerki przewożone przez skarżącego.
Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego dot. trudnej sytuacji skarżącego i wysokości wymierzonej kary. Sąd zwrócił uwagę, że organ nałożył karę w oparciu o przepisy ustawy bez możliwości miarkowania kary.
Reasumując, skład rozpoznający sprawę wskazał, że materiał dowodowy nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Skarżący nie przedłożył w postępowaniu administracyjnym żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności. Skarżący ograniczył się bowiem jedynie do przedstawienia wyłącznie argumentów kwestionujących własną odpowiedzialność.
J. M. złożył skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjna skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe) zastosowanie, tj.:
- a) art. 4 pkt. 11 w zw. z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej również: u.t.d.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący w dniu 6 maja 2013 r., pokonując trasę O. K. - przystanek autobusowy D-[...] – K. - przystanek autobusowy D – [...] P. J., wykonywał zarobkowy przewóz o charakterze okazjonalnym;
- b) art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. lp. 1.1. załącznika numer 3 do u.t.d., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący dopuścił się zachowania polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji;
- c) art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. lp. 1.1. załącznika numer 3 do u.t.d., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący był zobowiązany do wykonywania przewozu samochodem spełniającym kryterium konstrukcyjne określone w art. 18 ust. 4a u.t.d.;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania poprzez dopuszczenie się uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie podstaw faktycznych i prawnych zgłoszonych przez skarżącego pozwalających na uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w tym w szczególności nieuwzględnienie uchybień postępowania administracyjnego polegających na nieprzesłuchaniu trzeciej osoby przewożonej przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 roku sygn. akt I OPS 10/09).
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego i zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dopuścił się naruszenia, wskazanych w punktach 1a i 1c petitum skargi kasacyjnej, przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę faktyczną orzekania.
Podkreślić należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgłosiła zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym należy ocenić trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego i przyjętego za podstawę faktyczną orzekania stanu faktycznego.
Z akt sprawy wynika, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa dotyczących wymogów prawnych stawianych podmiotom wykonującym przewóz okazjonalny, a w szczególności wskazuje na naruszenia przepisu art. 18 ust. 4a i art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, poprzez wykazanie, że skarżący nie był zobowiązany do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem spełniającym kryteria konstrukcyjne opisane w art. 18 ust. 4a ustawy. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do wskazania, czy przy uwzględnieniu dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, dopuszczalne było nałożenie na skarżącego kasacyjnie kar pieniężnych za naruszenia wymienione i opisane w punktach Ip. 1.1. i 2.10 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W związku z powyższym podkreślić należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania kontroli drogowej, wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymagało uzyskania odpowiedniej licencji. Ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, z dniem 15 sierpnia 2013 roku zmianie uległa treść art. 5 ust. 1 u.t.d. i wprowadzono do ustawy art. 5b, który w swej treści bezpośrednio odnosi się do podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Z treści tegoż przepisu prawa wynika, że podjęcie i wykonywanie przewozu osób pojazdami określonymi w punktach 1-3 ust. 1 art. 5b u.t.d. wymaga uzyskania licencji. Istotne z punktu widzenia dokonanych ustaleń faktycznych jest to, że przewóz osób samochodem osobowym oraz pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu kontroli drogowej, to jest w dniu [...] maja 2013 roku skarżący przewoził dwie osoby swoim samochodem osobowym marki V. na trasie O. K.-przystanek autobusowy D-[...]-K.-przystanek autobusowy D-[...] przy P. J. Z akt sprawy wynika także, że skarżący otrzymał od przewożonych pasażerek zapłatę za wykonany przewóz. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. W aktach sprawy znajduje się także informacja pochodząca od Starostwa Powiatowego w K., z której wynika, że skarżącemu nie udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, jak również informacja z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego GITD wskazująca, że kasator nie został zarejestrowany w bazie Biura.
Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z przewozów, który wykluczałby zakwalifikowanie przewozu wykonywanego przez skarżącego, jako przewozu okazjonalnego.
W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest twierdzenie, iż skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia, o którym mowa w punkcie Ip. 1.1 załącznika numer 3, w brzmieniu nadanym w/w ustawą zmieniającą ustawę o transporcie drogowym, bowiem w dniu 6 maja 2013 roku wykonywał krajowy transport drogowy w postaci przewozu osób bez odpowiedniej licencji.
W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że dla wykonywania przewozu osób koniecznym warunkiem jest posiadanie odpowiedniej licencji, którą można uzyskać po spełnieniu szeregu warunków określonych w art. 5c u.t.d.
W ocenie NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w sytuacji, gdy jest wykonywany przewóz osób (przewóz okazjonalny) bez wymaganej przez przepisy prawa odpowiedniej licencji, na podmiocie tym nie spoczywa obowiązek wykonywania tego przewozu samochodem spełniającym kryteria konstrukcyjne opisane w art. 18 ust. 4a u.t.d., to jest pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Skoro przewóz okazjonalny jest transportem drogowym w zakresie przewozu osób to uwzględniając treść art. 18 ust. 4a u.t.d. uznać należy, że obowiązek wykonywania tegoż przewozu przy użyciu pojazdów samochodowych konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, spoczywa na podmiotach legitymujących się odpowiednią licencją na wykonywanie takiego przewozu osób. Brak jest podstaw do formułowania obowiązku po stronie podmiotu wykonującego przewóz osób (przewóz okazjonalny) dysponowania opisanym wyżej pojazdem samochodowym jeśli poza sporem pozostaje okoliczność, że nie posiada on licencji na wykonywanie takiego przewozu, a więc w sytuacji, w której nie dysponuje podstawowym uprawnieniem warunkującym prowadzenie takiej działalności gospodarczej.
Obowiązek,o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., kierowany jest podmiotów wykonujących taką działalność gospodarczą i ma on charakter następczy w stosunku do obowiązku posiadania odpowiedniej licencji. Wskazuje na to, także brzmienie punktu Ip. 2.10 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W związku z powyższym skoro z akt sprawy wynika, że nałożona na skarżącego kara pieniężna stanowiła sumę kar ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy do kwoty wskazanej w sentencji zaskarżonej decyzji i stanowiła karę za oba naruszenia, to jest za naruszenie opisane w punkcie Ip. 1.1. i 2.10 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, należało uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego określone w punktach 1 a i 1c petitum skargi kasacyjnej i uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., należało uchylić także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.