Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę F (dalej: skarżąca, F) na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (dalej: Rada) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał Radę do załatwienia wniosku F z dnia [..] kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że F w dniu 22 kwietnia 2015 r. zwróciła się do Rady z wnioskiem o przesłanie kserokopii lub skanu rachunku, na podstawie którego samorząd adwokacki zapłacił wynagrodzenie należne z umowy cywilnoprawnej, zawartej w 2013 roku z sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – J S, w związku z przeprowadzonymi zajęciami z aplikantami adwokackimi.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Rada pismem z dnia [..] kwietnia 2015 r. poinformowała skarżącą F, że żądane kserokopie nie zostaną udostępnione, gdyż umowy zawarte z osobami prowadzącymi szkolenia zawodowe nie stanowią informacji publicznej.
WSA w Opolu uwzględnił skargę F. Sąd I instancji wskazał, że w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p., ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, wśród których wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 3) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (ust. 1 pkt 5 lit. c/ ustawy). Wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowanie "w szczególności". Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Charakter informacji publicznej posiada zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio.
Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, ponieważ organy samorządu zawodowego należą do grupy "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.), dalej: p.a., sposób, w jaki te zadania są realizowane, nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny.
WSA wskazał, że umowa jest czynnością, która charakteryzuje sposób realizacji tych zadań. Umowa, wraz z żądanymi przez F danymi dotyczącymi wynagrodzenia z tytułu jej wykonania, świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu, jakim jest szkolenie aplikantów. Dokumenty te i dane w nich zawarte wiążą się w oczywisty sposób z majątkiem samorządu zawodowego, co przesądza o publicznym charakterze tej czynności. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, które w art. 61 ust. 1 Konstytucji nie zostały ograniczone do dokumentów urzędowych, jak to ma miejsce w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem "dokument" obejmie niewątpliwie również umowy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).
Nieudostępnienie informacji i brak decyzji w tym przedmiocie stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie zignorował całkowicie wniosku F, ale natychmiast udzielił odpowiedzi, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań i trafności dokonanej wykładni przepisów prawa.
Rada zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów "kserokopia lub skan rachunku, na podstawie którego samorząd adwokacki zapłacił wynagrodzenie należne z umowy cywilnoprawnej, zawartej w roku 2013 z sędzią NSA we Wrocławiu, dotyczące przeprowadzenia zajęć z aplikantami adwokackimi", stanowi informację publiczną;
- b) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 p.o.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej;
- c) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.a. przez błędną wykładnię, że finansowanie "kształcenia aplikantów adwokackich" stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;
- d) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, w związku z czym WSA w Opolu dokonał błędnej subsumpcji uznając, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego;
- e) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) przez ich niezastosowanie, w wyniku czego WSA uznał, że informację publiczną stanowi dokument - umowa, między Radą a wykładowcą prowadzącym szkolenia aplikantów adwokackich;
- f) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez niewyjaśnienie, dlaczego WSA we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji, w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma obiektywnego interesu prawnego.
Ponadto Rada wniosła, aby NSA rozważył, czy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, ze względu na to, że okręgowa rada adwokacka nie ma zdolności sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Rady oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego jest uzależniona od ustalenia, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Rady jest niezasadna.
W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Do tego zarzutu należy odnieść się w pierwszej kolejności, gdyż skierowany on jest przeciwko uzasadnieniu wyroku, co oznacza, że w przypadku trafności tego zarzutu rozważanie pozostałych zarzutów byłoby niezasadne, bowiem nie można przyjąć, że w wadliwym uzasadnieniu Sąd może niewadliwie ocenić kontrolowane działanie administracji publicznej. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają konieczne elementy uzasadnienia wyroku, więc przepis odnosi się do formalnej kompletności tego uzasadnienia, a nie jego merytorycznej trafności.
Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie składowe z art. 141 § 4 p.p.s.a. Rada naruszenie tego przepisu łączy z niewyjaśnieniem przez Sąd I instancji zależności pomiędzy żądaniem strony skarżącej udostępnienia informacji, a istnieniem u niej obiektywnego interesu prawnego. Rozważania odnoszące się do tej materii nie mogą być traktowane jak braki formalne uzasadnienia, ale są związane z jego merytoryczną zawartością, a ta może być kwestionowana tylko poprzez wskazanie naruszeń prawa materialnego lub procesowego, zatem konkretnych przepisów konstytuujących sprawę sądową. Z tego więc powodu tak sformułowany zarzut należało uznać za nietrafny.
Za niezasadny należało uznać wniosek Rady o stwierdzenie nieważności postępowania sądowego. Sąd II instancji akceptuje pogląd wyrażony w skarżonym wyroku, zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka jako organ izby adwokackiej jest podmiotem, który na gruncie u.d.i.p. wykonuje zadania prawem określone, zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co do zasady, więc posiada zdolność sądową w tego rodzaju sprawach. Stanowisko Sądu II instancji znajduje potwierdzenie w judykaturze tego Sądu.
Odnosząc się merytorycznie do stawianych zarzutów należy stwierdzić, że niezależnie od ich redakcyjnego ujęcia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, sprowadzają się one do jednego problemu prawnego, a więc odpowiedzi na pytanie, czy informacja o wysokości wynagrodzenia dla wykładowcy prowadzącego zajęcia z aplikantami wypłaconego z majątku pochodzącego ze składek osób tworzących samorząd adwokacki jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Na tak postawione pytanie NSA odpowiada twierdząco uznaje, że taka informacja ma charakter publiczny, zatem z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Z art. 61 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 p.a. adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów w znaczeniu funkcjonalnym, a skoro tak, to jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej.
W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w rozumieniu wynikającym z k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym.
Pełnienie funkcji szkoleniowych aplikantów nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego wynikającego z art. 3 ust. 1 p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Innymi słowy, w ten sposób Rada współuczestniczy w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ oraz lit. f/ u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują.
Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak już wskazano samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których stanowi w art. 3 p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a sposób w jaki te działania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14; wyrok z 15.10.2015 r., I OSK 334/16, CBOIS).
NSA stwierdza, że niewątpliwie informacja żądana przez F, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji RP oraz w przepisach p.a. jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ i pkt 5 lit. c/ u.d.i.p.). Wynagrodzenie pochodzi z majątku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., dla którego źródłem finansowania są między innymi obowiązkowe składki członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 p.a. Jednocześnie informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15).
Wobec powyższego za nietrafny należało uznać również zarzut, który wskazywał na naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem z treści tych przepisów nie wynika ograniczenie dostępu do informacji dla tych podmiotów, które korzystają z prawa na zasadach określonych w ustawie.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.