Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
K. O. ubiegając się o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008 w dniu 7 maja 2008 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności (S02d02) o łącznej powierzchni 100,22 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 przyznał skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008 "w pomniejszonej wysokości". Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia [...] września 2010 r.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 r. w wysokości 29. 829, 80 zł dla pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne w wariancie S02d02 – Uprawy sadownicze do powierzchni 19, 37 ha.. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał tą decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 695/12 uchylił decyzję organu II instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że beneficjentka mogła zwiększyć powierzchnię użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponieważ nie przyznano wnioskodawczyni płatności na dodane w drugim roku (2007 r.) realizacji programu rolnośrodowiskowego działki rolne F i H, więc tym samym nie zaciągnięto zobowiązań do tych działek. Organ uznał, że nie można według § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie z 20 lipca 2004 r.) w kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego zwiększyć lub zmniejszyć powierzchnię użytków rolnych, na których jest realizowany ten program.
Wojewódzki Sąd Administracyjny G. oddalając skargę na tę decyzję obecnie zaskarżonym wyrokiem wskazał, że wyrokiem tego Sądu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/GL 1998/11, oddalono skargę K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007 r. Wówczas Sąd orzekł o prawidłowości wykluczenia z płatności działek H i F, jako że nie były one właściwe do uprawy orzecha. Sąd przyjął bowiem, że przedmiotowe działki leżą na terenach zalewowych rzeki [...] i zostały zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki, a nie sady orzechowe. Działanie producenta polegające na obsadzeniu łąki sadem orzechowym, było sprzeczne z wymogami racjonalnego zagospodarowania łąk oraz zasadami prawidłowego sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowej, uwzględniającego warunki glebowe i klimatyczne, którego wykonanie stanowi obowiązek producenta rolnego warunkujący przyznanie płatności, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Zalecenie posadzenia orzecha na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony, było sprzeczne z zadaniem do realizacji zawartym w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz zobowiązaniem podjętym przez producenta rolnego w planie rolnośrodowiskowym do zachowania na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych.
Zdaniem Sądu, skoro strona rozpoczęła pięcioletni okres zobowiązania w dniu 1 marca 2006 r. na powierzchni równej 19,37 ha, to decyzja na rok 2008, nie mogła obejmować większej powierzchni. Organ nie mógł bowiem przyznać płatności rolnośrodowiskowej za uprawę orzecha włoskiego na działce rolnej H i F, zgłoszonych do płatności po raz pierwszy w 2007 r. (w drugim roku deklaracji), do których Agencja nie zaciągnęła zobowiązań. Wynika to z § 5 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.
Sąd podkreślił, że stan rzeczywisty na spornych działkach nie uległ zmianie, tj. gospodarstwo specjalizuje się w produkcji sadowniczej – produkcja orzecha włoskiego. Działki H i F są położone w części zalewowej doliny rzeki, na glebach organicznych i organiczno-mineralnych, stanowiące trwały użytek zielony. Proponowane użytkowanie tych łąk jako sad orzechowy jest sprzeczne z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i nie gwarantuje celu zakładanego w planie produkcji sadowniczej – produkcja orzecha włoskiego.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.)
II
Skargę kasacyjną wniosła K. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, a ściślej poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także niewyjście poza granice skargi w zw. z:
- a) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6,7 i 8 k.p.a., i w zw. z art 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej:, k.p.a.) - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w przedmiocie działek F i H, sprzeczność poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie — tj. stwierdzenie, iż gleba na działkach F i H nie nadaje się do uprawy orzecha, podczas gdy z licznych protokołów kontroli na miejscu zgromadzonych w sprawie wynika, iż orzech na działkach F i H rośnie dobrze, a kontrolujący nie mają żadnych dodatkowych zastrzeżeń;
- b) art. 7, 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, nieznajdujące podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, że działki F i H stanowią: trwały użytek zielony;
- c) art. 110 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy są związane ostateczną decyzją dotyczącą przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007,
- d) art. 127 w zw. z art. 15 k.p.a. tj. nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. tj. naruszenie art. 127 w zw. z art. 15 k.p.a.,
- e) art. 153 p.p.s.a. tj. nieuwzględnienie przez Dyrektora [...] Oddziału ARMiR oraz Sąd ponownie rozpoznający sprawę wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 695/12;
- 2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:
- a) art. 6,7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 86 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, str.
- 1) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez niezastosowanie art. 86 ww. Rozporządzenia Rady (WE) oraz § 1 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. i uzależnienie przyznania/odmowy przyznania dopłat od kryterium nieznanego obowiązującemu prawu, tj. od warunków glebowych i klimatycznych uprawy,
- b) § 2 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, 3, 4 oraz § 11 ust. 2 i 3, § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa producenta rolnego do zwiększenia powierzchni objętej programem w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zw. z art. art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008,
- c) art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, w brzmieniu zmienionym Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/2004 z dnia 22 grudnia 2004 r. w związku z art. 37 ust. 4 i art. 39 tego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej płatności ze względu na uprzednią odmowę przyznania płatności do działek rolnych F i H za 2007 r.,
- d) art. 70 ust. 4 ustawy Prawo wodne w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262) poprzez ich niezasadne zastosowanie w sprawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że uzasadnienie wyroku nie odnosi się w ogóle do zarzutów podniesionych w skardze, a wyjaśnienie których było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G.; oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Nie rozpoznaje więc ponownie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w orzecznictwie zwracał uwagę na to, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Przypomnieć należy, że stawiając zarzut natury procesowej podać należy wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Przy czym prawidłowo skonstruowany zarzut winien odnosić się do norm procedury sądowoadmninistracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tzn. naruszeniu przepisów postępowania, przy czym sposób jej skonstruowania w znaczny sposób utrudnia rozpoznanie sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak sformułowane, że stanowią podanie kilkunastu norm prawnych bez wskazania konkretnie, na czym polegało naruszenie każdej z tych norm. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa w większości jej zarzutów nie wskazano formy naruszenia, redakcja zarzutów oraz ich uzasadnienia jest mało czytelna i wieloznaczna.
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę skargę kasacyjną uznał, że z treści uzasadnienia zarzutów można wywieść, że podniesione przez skarżącą zarzuty zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, w tym w istocie, ze względu na powołane w podstawie kasacyjnej przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a., zmierzają do podważenia przyjętej zarówno przez organy obu instancji jak i przez Sąd I instancji zasady związania organu rozstrzygnięciami wydanymi w odniesieniu do skarżącej w latach wcześniejszych realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem skarżącej, organ powinien od nowa rozpoznać sprawę złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, czyniąc nowe ustalenia faktyczne w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej.
Dla oceny sformułowanych przez skarżącą zarzutów, istotne znaczenie ma wyjaśnienie charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego w ramach wspólnotowej polityki promowania rolnictwa ekologicznego. Zgodnie z motywem 22, 29 i 31 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 szczególny wysiłek jest potrzebny dla kształcenia rolników i informowania ich o metodach prowadzenia gospodarki rolnej przyjaznych dla środowiska oraz kształtowania instrumentów rolnośrodowiskowych dla wsparcia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i w celu reakcji na rosnące społeczne zapotrzebowanie na usługi środowiskowe oraz wsparcia w celu zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich.
Realizacja przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego ma charakter trwały, kilkuletni, co niewątpliwie wynika wprost z założeń promowania rolnictwa ekologicznego, którego cele możliwe są do zrealizowania, jedynie przy założeniu zaangażowania producenta rolnego przez dłuższy niż roczny okres czasu. Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu. W ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Zobowiązanie to jest realizowane w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., a w ramach tych pakietów (oraz wariantów) wyodrębniane są zadania, które – co istotne – realizowane są w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.). Z tą zasadą koresponduje rozwiązanie, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na corocznie składany wniosek producenta rolnego i jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Jest ona więc przyznawana na dany rok, a wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia, zaś wniosek o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 11 ust. 1 – 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.).
Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane podmiotowi, który rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej uprawia grunty rolne. tzn. uprawia rośliny, dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i zbiera plony zgodnie z wymogami poszczególnych pakietów i wariantów.
Jednym z warunków koniecznych dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r., zobowiązanie się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, który powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.).
Z powyższego wynika więc, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje się producent rolny, stanowi źródło zobowiązania kilkuletniego, w ramach którego przysługuje mu uprawnienie do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych.
Zobowiązanie to potwierdza pierwsza decyzja o przyznaniu płatności. Kolejne zaś decyzje wydawane są w odniesieniu do powierzchni gruntu zadeklarowanej przez producenta i przyjętej do płatności tą pierwszą decyzją administracyjną (§ 12 w zw. z § 11 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.) i stanowią o realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przestrzeganie przez producenta rolnego zasad agrośrodowiskowych, a także podmiotowa i przedmiotowa trwałość treści przyjętego zobowiązania, przez cały okres jego trwania, ma istotne znaczenie, bowiem uchybienia w tym zakresie mogą skutkować zmniejszeniem przyznanej płatności, jej zawieszeniem (§ 15, § 16 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.) a nawet obowiązkiem zwrotu wypłaconego świadczenia (§ 17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.). Potencjalnie następca prawny producenta rolnego może przejąć jego zobowiązanie, ale w kształcie, jaki został mu pierwotnie nadany i zatwierdzony pierwszą decyzją wydaną w tym zakresie (§ 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.).
W opisanej wyżej sytuacji zachodzi szczególny rodzaj związania decyzji administracyjnych, bowiem w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego organ zobowiązany jest wydać decyzje, które co do konstytutywnych elementów przyjętego zobowiązania (a więc także w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych) zatwierdzonych pierwszą decyzją o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, muszą pozostawać z nią zgodne. Ten szczególny charakter powiązania kolejnych decyzji wydawanych w sprawie płatności wypłacanych w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego potwierdza również szczególny tryb, jakiego dochować należy, jeżeli producent rolny chciałby dokonać zmian w przyjętym zobowiązaniu. Ustawodawca przewidział np. możliwość zmiany powierzchni użytków rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy, przyjmując jednak ograniczenie, że zmniejszenia i zwiększenia w tym zakresie mogą nastąpić jedynie w określonej co do wysokości maksymalnej wielkości w dwóch pierwszych latach realizacji przedsięwzięcia (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.).
W kolejnych latach realizacji programu istnieje możliwość zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, jednakże wiąże się to ze zmianą zobowiązania rolnośrodowiskowego i wymaga opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej (§ 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.). Zmiana w tym zakresie wymaga zatwierdzenia w drodze wydania decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Powyższe oznacza, że w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia płatność z tego tytułu może być przyznana jedynie w odniesieniu do tych działek, co do których rolnik – skutecznie, a więc w sposób usankcjonowany stosowną decyzją właściwego organu – przyjął na siebie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jeśli zaś nie dojdzie do skutecznego zwiększenia powierzchni użytków rolnych objętych programem, w określonym przez ustawodawcę terminie, to producent nie może ubiegać się o przyznanie płatności na te, nieprzyjęte działki rolne, w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia.
Dla oceny złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 istotne znaczenie miało więc ustalenie treści realizowanego od 2006 r. przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego i ustalenie, czy skarżąca skutecznie dokonała zwiększenia objętej nim powierzchni gruntu działek rolnych.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego – co wiadomym jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu ze sprawy o sygn. akt II GSK 386/15 – była również ostateczna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. W ramach tego postępowania ustalono, że strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe (uprawa orzecha włoskiego) w 2006 r. na działkach rolnych C, D, E położonych w województwie [...]. W następnym roku realizacji przedsięwzięcia zadeklarowała do płatności nadto uprawę na działkach rolnych F, G i H, położonych w województwie [...] o powierzchni odpowiednio 36, 60 ha, 0, 55 ha i 44 ha, w konsekwencji czego powstał miedzy stroną a organem spór co do nieobjęcia płatnością rolnośrodowiskową działek rolnych F i H położonych z województwie [...], położonych w części zalewowej doliny rzeki.
Ustalono, że tylko na działkach położonych w województwie [...] mogły być wykonane nasadzenia. Złożony wówczas przez stronę plan działalności rolnośrodowiskowej dla jej gospodarstwa rolnego wskazał, że podstawowym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja pakietów zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej. Zapisano w nim m.in., że działki rolne H i F położone na działkach ewidencyjnych 3/64 i 7/27 to łąka trwała IV klasy bonitacyjnej (cała działka H) i w przeważającej części działka F. Obie działki ewidencyjne położone są w dolinie rzeki [...] w części zalewowej doliny na glebach organicznych i organiczno-mineralnych. Według zapisów w ewidencji gruntów i budynków, deklarowane działki rolne stanowią trwały użytek zielony. Organy uznały, że rolnik i doradca rolnośrodowiskowy, zgłaszając do płatności uprawę orzecha włoskiego na tych działkach nie dostosowali się do przepisu art. 70 ust. 4 ustawy Prawo wodne.
Obszar doliny [...], w tym i działki rolne H i F są zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki, a proponowane użytkowanie jako sad orzechowy, jest sprzeczne nie tylko z wyżej wymienionym przepisem, ale i z zapisami zawartymi w planie działalności rolnośrodowiskowej i nie gwarantuje osiągnięcia celu zakładanego w planie - produkcji sadowniczej - produkcja orzecha włoskiego. Wobec stwierdzenia, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla działek rolnych H i F został sporządzony niezgodnie z wymogami racjonalnego zagospodarowania łąk trwałych, organ słusznie nie objął płatnością rolnośrodowiskową tych działek rolnych, albowiem jej przyznanie byłoby sprzeczne z celami doradztwa rolniczego, określonymi w art. 2 ust. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, w szczególności byłoby sprzeczne z zasadą wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Plan działalności rolniczej musi bowiem uwzględniać cele środowiskowe jak i prawo wspólnotowe, a jednym z tych celów jest zachowanie krajobrazu rolniczego i trwałych użytków zielonych w niezmienionym stanie, co zostało zapisane w zadaniach do realizacji w pakiecie- rolnictwo ekologiczne w załączniku nr 1 rozdział II ust. 2 punkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego sprawę w przedmiocie płatności na 2007 r. zalecenie posadzenia orzecha włoskiego na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony jest niezgodne z zadaniem do realizacji w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz z podjętym zobowiązaniem producenta rolnego w planie rolnośrodowiskowym.
Powyższe stanowiło podstawę przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 jedynie w odniesieniu do działek zgłoszonych w pierwszym roku realizacji planu. Tym samym wobec nieskuteczności wniosku skarżącej o zwiększenie powierzchni użytków rolnych o działki F i H w 2007 r., na których miałoby być realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, rozpatrując wniosek o przyznanie tej płatności na rok 2008, będący trzecim rokiem realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, organ nie mógł przyznać płatności na te działki, które nie zostały objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w latach poprzednich, ani uwzględnić tego wniosku jako rozszerzającego, wobec niedochowania wymogów formalnych takiego żądania. Prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych i kontynuowania dotychczasowego programu jedynie w przypadku, gdy zwiększenie użytków rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach.
Czyni to nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. oraz art. 127 w zw. z art. 15 k.p.a. W sprawie występuje bowiem - na co wskazano wcześniej - szczególny rodzaju związania, które wynika z przepisów prawa stanowiących imperatyw dla ustalenia i uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z uprzednio rozpatrywanymi wnioskami strony w ramach jednego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przy czym, co istotne dla niniejszej sprawy, związanie to nie wynika wprost z powołanych przez skarżącą przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jak już wyjaśniono, ze szczególnej regulacji dotyczącej szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, którą zarówno organy jak i Sąd I instancji musiały i uwzględniły w swojej ocenie. Tym samym powołane przepisy nie mogły stanowić skutecznego wzorca kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.
Ponadto podkreślić należy, że zarówno organy w toku postępowania administracyjnego, jak również Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - zastosowały wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., dokonując oceny złożonego wniosku skarżącej, dochodząc jedynie do odmiennych niż oczekiwała skarżąca wniosków, iż w sprawie nie zachodzi podstawa, do objęcia zadeklarowanych działek F i H realizowanym od 2006 r. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, płatność rolnośrodowiskowa przyznawana była nie w stosunku do gospodarstwa rolnego, lecz - zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. - do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady, a nie jak twierdzi skarżąca do gospodarstwa rolnego. Także wysokość płatności rolnośrodowiskowej – stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 – określa się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić na wstępie należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.
W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 publ.
CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji stwierdzić należy, że WSA w G. nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić należy również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji ocenił zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z tym przepisem i uznał, że organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w uprzednim wyroku. To, że skarżącą treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym powołany § 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie przekonuje o istnieniu zależności pomiędzy zobowiązaniem do realizacji programu rolnośrodowiskowego podjętym w pierwszym i drugim roku realizacji, a zobowiązaniem istniejącym w trzecim roku realizacji programu nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą prawidłowości nieobjęcia płatnością działek położonych w województwie [...] w 2007 r. Z przyczyn wyżej podanych nie pozostają one w bezpośrednim związku z określeniem wysokości płatności zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2008 r., ponadto były one przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 386/15, którym to wyrokiem oddalono skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r.
Wobec braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.