Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 232/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] stycznia 2013 r.; w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej jako: ustawa), § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 – dalej jako: rozporządzenie), art. 16 ust. 5 akapit pierwszy, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.

UE L 25, z dnia 28 stycznia 2011r. – dalej jako: rozporządzenie Komisji), po rozpatrzeniu wniosku L. D. przyznał po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 64,44 zł płatności ONW na rok 2012 w łącznej wysokości 794,76 zł, w tym ONW – Nizinne strefa I w wysokości 794,76 zł, w tym środki budżetu UE 635,80 zł, środki krajowe 158,96 zł.

Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. i przeprowadzeniu kontroli, podczas której stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, iż działki ewidencyjne nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 nie znajdują się w bazie referencyjnej LIPS oraz stwierdzono, iż powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działkach o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 i 66/5 jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE), w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Jeśli zaś obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną. W związku z powyższym organ należną w roku bieżącym kwotę płatności ONW pomniejszył o 64,44zł czyli kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną.

W terminie prawem przewidzianym L. D. złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania, wskazując m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 21 ust. 1-3, art. 30 ust. 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając wywiedzione przez ten organ stanowisko.

Organ wskazał, iż w celu uniknięcia dwukrotnego pomniejszenia płatności strona mogła dokonać na piśmie skutecznego wycofania powierzchni nieuprawnionej do płatności ONW, należało to uczynić do dnia wykrycia nieprawidłowości przez organ. W realiach sprawy strona podała we wniosku dane niezgodnie ze stanem faktycznym, w toku postępowania nie przedstawiła dowodu, który jednoznacznie wskazywałby, ze nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, a także nie poinformowała organu do czasu wykrycia nieprawidłowości, że wniosek jest nieprawidłowy. Podpisując wniosek strona oświadczyła zaś, że znane jej są zasady przyznawania płatności ONW, zatem miała świadomość zarówno pozytywnych jak i negatywnych konsekwencji swojej deklaracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. D. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z dnia 28 stycznia 2011r.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Przy czym pomoc tą oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Natomiast jeżeli wspomniana różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.

WSA w Łodzi wskazał, iż skarżący zadeklarował do płatności kilkanaście działek, z których organ w wyniku przeprowadzonej kontroli dokonał określonych wykluczeń w zakresie powierzchni dwóch działek oznaczonych jako działki "C" i "M". I tak skarżący zadeklarował do płatności działkę "C" urządzoną na działkach ewidencyjnych o nr 66/4 i 66/5 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 1,32 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy wykluczyły z owej działki areał o powierzchni 0,08 ha. Natomiast w zakresie działki "M" urządzonej na działkach ewidencyjnych o nr 503, 502/1, 502/2, 502/3 i 502/4 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 0,10 ha w wyniku przeprowadzonej kontroli organ wykluczył areał o powierzchni 0,04 ha. Tym samym organ wykluczył z zadeklarowanej powierzchni łącznie 0,12 ha.

W ocenie Sądu pierwszej instancji jeżeli skarżący zadeklarował w zakresie płatności ONW areał 4,98 ha, z którego wykluczono 0,12ha, to tym samym areał stwierdzony wynosił 4,86 ha. Nie zaś 4,80 ha, jak wskazały to organy w wydanej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,46% i była mniejsza niż 3% wskazane w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r.

W związku z powyższym, w ocenie WSA w Łodzi organy obu instancji wydając decyzje dokonały ustalenia obszaru zatwierdzonego w sposób pomijający własne ustalenie obszaru wykluczonego. Tym samym ustalenie istotnej okoliczności sprawy nastąpiło w sposób naruszający przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów.

II

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego.

Organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. - art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z 141 § 4 oraz art. 151 ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz.427 z zm.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż nie ma ku temu podstaw i nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ogólności dokumentów złożonych do akt administracyjnych, zwłaszcza wniosku o przyznanie płatności oraz raportu z czynności kontrolnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji II-ej instancji i w konsekwencji w sposób błędny nie zastosował § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze /mianami) zwanym dalej "Rozporządzeniem" oraz art. 3 pkt. 7 ustawy z 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012r" poz. 86 - dalej ustawa EP) i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd doliczył areał działki rolnej M o powierzchni stwierdzonej 0,06 ha do powierzchni stwierdzonej nie uwzględniając, iż powyższa działka nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej, a konsekwencji ustalił, iż powierzchnia wyłączeń wynosi 0,12 ha, a nie jak wskazał organ I i II instancji 0,18 ha, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I-ej instancji, mimo iż brak było ku temu podstaw a skarga winna zostać oddalona,
2. - naruszenie prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie § 3 ust. 4 Rozporządzenia oraz art. 3 pkt. 7 ustawy z 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012. Nr 86- dalej ustawa EP) poprzez przyjęcie że działka rolna niespełniająca kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej, tj. powierzchni 0,1 ha, kwalifikuje się do przyznania płatności, a w konsekwencji zaliczenie działki rolnej "M" o powierzchni 0,06 ha do powierzchni stwierdzonej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz UEL.2011. Nr 25 str.8 dalej jako Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011) i zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia t Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str.
3. 65) poprzez przyjęcie, że obszar stwierdzony dla płatności z tytułu ONW wynosił 4,86 ha, a tym samym że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,12 ha, co stanowi 2,46%, co w konsekwencji skutkuje brakiem obowiązku pomniejszenia płatności ONW o dwukrotność stwierdzonej różnicy, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił powierzchnię stwierdzoną, prawidłowo wyliczył różnicę pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a zadeklarowanym oraz prawidłowo wyliczył kwotę pomniejszenia płatności;
4. - naruszenie prawa materialnego a mianowicie § 5 ust. 1, ust. 3 a i ust.3b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zmianami) i w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z unia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str.

1. 65) i i art. 6 ust.2 lit. c i art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ. Urz. L.2011 Nr 25 str.8) dalej zwanego Rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011) poprzez błędne ich niezastosowanie i w konsekwencji pominięcia okoliczności, iż organ może dokonywać ustaleń w zakresie powierzchni stwierdzonej tylko w zakresie w jakim mieści się ona w zakresie powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów.

L. D. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ p.p.s.a., stwierdził że naruszenie przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a) doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu powinien ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania poddanych ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest nietrafne.

Należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji dokonując analizy obliczeń organów administracyjnych dotyczących powierzchni działek wykluczonych z płatności - jak słusznie zauważył to autor skargi kasacyjnej - nie wziął pod uwagę przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z powyższym przepisem działką rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, jest działka o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Na gruncie niniejszej sprawy po odliczeniu 0,04 ha z powierzchni działki rolnej M (deklarowana powierzchnia działki we wniosku wynosiła 0,1 ha), przedmiotowa działka nie spełniała wyżej wymienionego kryterium – jej powierzchni była mniejsza, niż 0,1 ha – a więc, należało odliczyć jej całą powierzchnię – a nie jak uznał to Sąd pierwszej instancji – jedynie 0,06 ha.

W związku z powyższym - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż łączna powierzchnia wyłączeń dla płatności ONW wynosiła 0,18 ha co stanowiło 3,75% zadeklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni działek rolnych. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, jeśli różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy a jeżeli różnica przekracza 50 %, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organowi, że z obrazą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy należycie co doprowadziło do naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do zastosowania wskazanych przepisów.

Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.