Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1839/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej ze przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości B. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem był wykonywany przejazd drogowy z ładunkiem papieru w rolach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. C. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych: 856688 i 856711. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk pojedynczej osi napędowej 12,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 2,2 t (przekroczenie o 22%),
- - masa całkowita 18,35 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 0,35 t (przekroczenie o 1,94%).
Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nałożył na M. C. karę pieniężną w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Po rozpatrzeniu odwołania strony do powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, była dokonana przez kompetentne organy, kontrolowany został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach i ciążących obowiązkach.
M. C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że organ nałożył karę administracyjną na podstawie wyników pomiaru dmc uzyskanych wagą statyczną, co jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że dokonując ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Ważenia kontrolowanego pojazdu dokonano bowiem przy użyciu wag SAW 10C/II. Jak natomiast wynika ze Świadectwa Homologacji, waga SAW 10C/II przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej. Również ze znajdującej się w aktach sprawy Instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że organ, powinien rozważyć konieczność ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie jednej pary wag SAW 10, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary, nawet jeżeli są nieprecyzyjne, pozwalają obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski na osie w kontrolowanym pojeździe oraz jego masę.
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1839/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na błędne zdaniem Sądu I instancji dokonanie pomiaru masy całkowitej pojazdu, co w ocenie Sądu rzutowało na przyjęcie odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy ustalenie przekroczenia dmc pojazdu nie miało w istocie rzeczy żadnego znaczenia ani dla kwalifikacji stwierdzonego naruszenia, ani też dla przyjęcia odpowiedzialności skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a zatem zarzut Sądu I instancji nieprawidłowego ustalenia masy pojazdu nie uzasadniał jeszcze uchylenia decyzji organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych niniejszej sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy przy użyciu wagi typu SAW 10C/II możliwe było określenie masy całkowitej pojazdu, co wymagałoby uzyskania stanowiska Głównego Urzędu Miar, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie kontroli poddany został pojazd dwuosiowy, co do których to pojazdów dopuszczalność pomiaru w zakresie ich masy całkowitej przy użyciu jednego zespołu wag typu SAW 10C/II wprost wynika ze Świadectwa Homologacji oraz stanowiącej jego integralną część - Instrukcji Obsługi tych wag,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym oparciu przez Sąd I instancji swojego wyroku na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 1315/13) i tym samym przywołaniu na użytek rozpoznawanej sprawy argumentacji oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku, podczas gdy na gruncie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania NSA była kontrola, gdzie jeden z pojazdów - naczepa - faktycznie wyposażona była w liczbę osi większą niż trzy, natomiast w niniejszej sprawie kontroli poddany został pojazd dwuosiowy.
Ponadto, z ostrożności procesowej organ postawił również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6), poprzedzonego przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a) pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.
23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II mogą służyć tylko do wyznaczania nacisków osi, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, co potwierdzają w sposób jednoznaczny informacje zamieszczone między innymi w pkt 2.5 Instrukcji obsługi tych wag.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że poglądy Sądu I instancji w kwestii niemożliwości dokonywania pomiarów dmc pojazdu za pomocą wag SAW 10C/II nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organów, bowiem w istocie kwestia przekroczenia tego parametru pojazdu nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojedynczą w takiej wysokości jak stwierdzono w protokole kontroli, ewentualna kwestia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej nie miała już najmniejszego znaczenia ani dla kwalifikacji naruszenia ani dla wymiaru kary pieniężnej.
Organ podkreślił ponadto, że przedmiotem kontroli był pojazd dwuosiowy, a więc pojazd, którego wyznaczanie masy całkowitej za pomocą jednej pary wag typu SAW 10C/II zostało wprost przewidziane w Instrukcji obsługi tych wag. Organy dysponują także stanowiskiem producenta wag, który wielokrotnie potwierdzał, że "wyznaczenie masy pojazdu za pomocą pary wag typu SAW 10C poprzez sumowanie poszczególnych nacisków osi, przy spełnieniu wymagań homologacji wagi, jest technicznie możliwe z uwzględnieniem błędu wagi tabela 2.3".
Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie przyczyną nałożenia na stronę kary pieniężnej było stwierdzenie przekroczenia zarówno masy całkowitej pojazdu, jak i dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. Rację ma organ, twierdząc, że w związku z ustaleniem przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi o 22% bez znaczenia dla wymierzenia kary pieniężnej oraz jej wysokości było stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Nie można jednak zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że Sąd I instancji nie zakwestionował sposobu mierzenia nacisku osi kontrolowanego pojazdu.
Sąd I instancji uwzględnił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z powodów procesowych – niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, uzasadniających nałożenie tej kary. Wątpliwości Sądu dotyczyły wag typu SAW 10C/II, za pomocą których ustalono masę całkowitą pojazdu, metodą "cząstkowego" ważenia pojazdu parą tych wag, a także ustalono naciski osi. Zdaniem Sądu dopuszczalność takiego właśnie zastosowania wag typu SAW 10C/II budzi wątpliwości w świetle dokumentów: Świadectwa Homologacji tych wag i instrukcji obsługi.
Sąd I instancji zauważył m.in., że jak wynika ze świadectwa homologacji, przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie jednej pary wag SAW 10, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary, nawet jeżeli są nieprecyzyjne, pozwalają obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski na osie w kontrolowanym pojeździe oraz jego masę.
Sąd I instancji wyraził zatem swoje wątpliwości nie tylko w zakresie dopuszczalności ustalania za pomocą pary wag masy całkowitej pojazdu, ale również ustalania za pomocą dwóch niepołączonych wag nacisku osi. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy w trakcie kontroli zastosowano połączoną parę wag, czy też użyto dwóch wag niepołączonych.
Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane zarzuty Sądu I instancji dotyczące prawidłowości ustalenia nacisku osi kontrolowanego pojazdu. Organ skupił się bowiem jedynie na zagadnieniu dopuszczalności ustalenia masy całkowitej pojazdu na podstawie sumowania wyników ważenia każdej osi pojazdu za pomocą dwóch wag nieautomatycznych SAW 10C.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej. Organ, kwestionując stanowisko Sądu I instancji, że wagi SAW 10C użyte w ten sposób nie mogą służyć ustalaniu masy całkowitej pojazdu, przywołał przepisy prawne, które mają potwierdzać zasadność jego zarzutów w tym zakresie. Należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych stanowi, że dla celów niniejszej dyrektywy rozróżnia się następujące rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych: m.in. określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Podobną treść ma wskazany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności.
Według niego przepisy rozporządzenia stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania opłat targowych, ceł, podatków, premii, opustów, kar, wynagrodzeń, odszkodowań lub podobnych typów opłat. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dotyczy błędów wskazań wag nieautomatycznych: błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzony na podstawie tych przepisów wniosek organu, że dopuszczają one wprost, przy użyciu nawet jednej tylko pary wag, pomiar masy całkowitej pojazdów, jest całkowicie nieuzasadniony. Problem związany z ustaleniem masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C nie polega bowiem na wykazaniu do czego te wagi mogą użyte, lecz w jaki sposób należy ich użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna tych wątpliwości w ogóle nie wyjaśniają. Organ poza powołaniem się na wspomniane przepisy prawne nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Wbrew stwierdzeniom organu dostatecznym dowodem nie jest Instrukcja obsługi wag SAW, z której wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2).
Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z Instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar, w przypadku pojazdu dwuosiowego, po pierwsze pozwala na ustalenie wagi netto pojazdu, która nie jest tożsama z masą całkowitą pojazdu, po drugie zaś pomiar taki wymaga jednoczesnego użycia czterech wag.
Przytoczone postanowienia instrukcji nie dają zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch połączonych wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu.
Sąd I instancji zasadnie przyjął zatem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż organ użył w sposób prawidłowy wag typu SAW 10C/II do pomiaru zarówno masy całkowitej pojazdu, jak i nacisku osi tego pojazdu. Organ nie wykazał bowiem przekonywująco, że ustalenie masy całkowitej pojazdu za pomocą sumowania poszczególnych nacisków osi jest prawidłowe. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika również, czy w trakcie kontroli dokonano mierzenia nacisków osi pojazdu połączonym wagami, a jeśli nie, to czy takie ustalenie nacisku osi jest dopuszczalne w świetle Świadectwa homologacji i Instrukcji obsługi wagi.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.