Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3909/14 oddalił skargę Z D "L D" Sp. z o.o. z siedzibą w Z (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 24 kwietnia 2014 r. na drodze krajowej nr 25 o dopuszczalnych naciskach osi na drogę do 10 t zatrzymano do kontroli zespół pojazdów (samochód nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...]) będący w dyspozycji spółki, którym kierował J S. Pojazdami przewożono w ramach przewozu na potrzeby własne kury w skrzyniach. Pomiar pojazdów wykazał przekroczenie na pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego o 0,45 t (nacisk wynosił 10,45 t), co kwalifikowało przewóz do kat. IV zezwolenie, którego kierowca nie okazał. Z kontroli sporządzono protokół, podpisany przez kierującego pojazdem. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca podał, że jest zatrudniony w spółce od 2011 r. i w chwili kontroli przewoził kury do uboju z Gruszczyc do zakładu spółki. Po załadowaniu pojazd był ważony, nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej.
Kierowca nie wiedział, że przekroczone zostały naciski osi na i nie wiedział, że droga, po której się poruszał, dopuszcza nacisk do 10 t. Nadto stwierdził, że nie miał innej alternatywnej drogi dojazdowej. Podał także, że w pojeździe nie zamontowanego urządzenia do sprawdzania nacisku osi, a przed wyjazdem nacisków tych nie sprawdzał.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV. Organ I instancji stanął na stanowisku, że za wykonywaną działalność gospodarczą (transport drogowy) odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca zajmujący się tą działalnością.
Orzekając na skutek odwołania GITD decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przewożony ładunek był podzielny, a więc w sprawie nie było podstaw do wydania zezwolenia. Zdaniem GITD prawidłowo określono wysokość kary pieniężnej według wymagań dla zezwolenia kat. IV. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczał, że stanowisko kontroli pojazdów i do wag użyte do kontroli zostało prawidłowo zalegalizowane a wagi posiadały aktualne legalizacje. Organ odwoławczy podkreślił, że wagi służyły do pomiarów statycznych. W zakresie zarzutu nieoznakowania drogi nr 25 organ odwoławczy stwierdził, że zasadnicze znaczenie mają przepisy prawa rozstrzygające o dopuszczalnych naciskach na drogę.
W ocenie organu odwoławczego przewoźnik powinien mieć wiedzę wynikającą z odpowiednich przepisów o kategorii drogi i powinien tak dokonywać załadunku, by nie dochodziło do naruszenia przepisów w przewozie. Organ II instancji nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej: u.p.r.d.).
Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.) jest przedsiębiorcą wykonującym przewozy w zakresie transportu drogowego rozumianego jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju. Do takich przewozów wymieniona ustawa zalicza w art. 4 pkt 4 także niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), rozumiany jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Kierowca natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 21 u.t.d. jest osobą uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem, wykonując wyłącznie czynności techniczne związane z prowadzeniem pojazdu.
W ocenie Sądu I instancji skarżąca wykonując działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego powinna wyznaczyć kierowcy trasę przejazdu. Jeżeli jednak na tej trasie występowały wyłącznie drogi dziesięciotonowe, obowiązkiem przewoźnika było zobowiązanie kierowcy do dopilnowania załadunku, który nie powodowałby nadmiarowych nacisków osi na taką drogę. W tym przedmiocie ani umowa o pracę, ani zakres obowiązków kierowcy nie zwalniały przedsiębiorcy od niedopuszczenia do powstania naruszeń, w sytuacji, w której bezpośredni kontakt z kierowcą np. drogą telefoniczną jest powszechnie dostępny.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie doszło do wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym w warunkach określonych w art. 140aa ust. 1 u.p.r.d. Jednocześnie WSA podzielił pogląd organu co do braku podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 u.p.r.d., wskazując, że przewoźnik faktycznie nie dopełnił należytej staranności w przewozie, mając wpływ na zaistniałe naruszenie.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo zaliczył kontrolowany przewóz do kat. IV zezwolenia. Stosownie zatem do przepisu art. 140ab ust. 1 pkt 2 u.p.r.d. za brak zezwolenia kategorii III-VI wymierzona została kara pieniężna, tj. 5000 zł.
Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania. Ponadto spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprawy ze skargi OZPTD przeciwko Polsce zarejestrowanej pod numerem sprawy CHAP (2013) 01641.
Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 140 aa ust 4 pkt 1 ppkt 1 i 2 u.p.r.d. poprzez niezastosowanie i brak oceny sprawy przez pryzmat okoliczności egzoneracyjnych, gdy zachodziły przesłanki do niewszczynania lub umorzenia postępowania, albowiem z okoliczności wynikało, że skarżący przedsiębiorca dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, a nadto nie miał wpływu na powstanie naruszenia, co więcej całość przewożonego ładunku nie przekroczyła dopuszczalnej prawem wagi, zwłaszcza w okoliczności, gdy kierowca samochodu przyznał, że nie wiedział o tym, że droga, po której się porusza, dopuszcza wskazywany nacisk;
- 2) art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996.235.59 – dalej: dyrektywa 96/53/WE) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że państwo członkowskie może wprowadzić ograniczenia w zależności od infrastruktury, w sytuacji gdy droga krajowa numer 25 nie spełnia warunków wskazanych w art. 7 dyrektywy 96/53/WE;
- 3) art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2013, poz. 260 ze zm. – dalej: u.d.p.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i przez to niesłuszne ustalenie, że kierowca skarżącej w dniu kontroli poruszał się po drodze krajowej pojazdem nienormatywnym, podczas gdy zarzucane przekroczenie drogowe nie miało miejsca, a winę za zaistniałą sytuację ponosi zarządca drogi, który nieprawidłowo oznakował drogę krajową numer 25;
- 4) art. 3 traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji w zw. z dyrektywą 96/53/WE poprzez pominięcie i niezastosowanie w okoliczności, gdy umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do części zarzutów postawionych przez skarżącego decyzji organu, tj. do zarzutu: naruszenia art. 8 k.p.a. (punkt 7) skargi, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. (punkt 8 skargi), a nadto przez nieustosunkowanie się do wniosku skarżącej złożonego pismem przygotowawczym w dniu 29 kwietnia 2015 r., tj. wniosku o zawieszenie postępowania i wniosku o zwrócenie się do OZPTD z siedzibą w Warszawie o wskazanie etapu rozpatrywania skargi, co stanowi istotne uchybienie procesowe, albowiem świadczy, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi dokładnie i zgodnie z prawem;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3, w zw. z art. 106 § 2, 3 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, kiedy należało stwierdzić, że nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu podjęcia niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego i odmowę ich przeprowadzania na okoliczności ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło do niedopuszczenia do materiału dowodowego dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, łatwych do przeprowadzenia, niepowodujących zbędnej zwłoki w postępowaniu, a nadto zgodnych z prawem;
- 4) art. 145 § pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3, w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 77 k.p.a. przez pominięcie tego, że organ nie rozpoznał wniosków dowodowych skarżącej;
- 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku skarżącej złożonego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Komisję Europejską lub ETS sprawy ze skargi OZPTD przeciwko Polsce w sprawie złamania przez Państwo Polskie przepisów unijnych dotyczących dopuszczalnych nacisków na oś, a nadto przez brak wskazania przyczyn takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. stanowiska GITD z dnia 30 października 2015 r. stanowiącego polecenie modyfikacji dotychczasowych zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczeń dopuszczalnej masy i nacisków na oś pojazdu w transporcie międzynarodowym, na okoliczności przeprowadzonej tam argumentacji, powoływania się przez organ na treść traktatów akcesyjnych a także na dyrektywę 96/53/WE.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podnoszone w tej skardze naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przez organy i Sąd I instancji prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma uzasadnionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ramach zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia przepisów procesowych spółka wskazuje na dwie grupy takich naruszeń. Jedną stanowi naruszenie przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną. W tym zakresie spółka podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 113 § 1 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tych zarzutów spółka twierdzi, że uzasadnienie skarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bo nie zawiera ono szczegółowego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w skardze oraz nie przedstawia powodów nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.
Tak postawione zarzuty kasacyjne są niezasadne. NSA wskazuje i podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis, który w swej treści wymienia niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Zatem odnosi się on do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. Skoro tak, to nie może on być naruszony, jeżeli uzasadnienie wyroku zawiera prawem nakazane elementy. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wyraźnie wskazuje w uzasadnieniu, że stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu przed organami jest niewątpliwy i jednoznacznie wynika z treści protokołu kontroli. Stanowisko spółki, które próbuje kwestionować ten pogląd, jest nietrafne, gdyż spółka nie podważa protokołu jako środka dowodowego, ale podejmuje polemikę z jego treścią, żądając prowadzenia innych dowodów.
Sąd II instancji zwraca uwagę, że protokół kontroli jako publiczny dokument korzysta ze specjalnego statusu w postępowaniu, bo dokument taki sporządzony w określonej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania jest dowodem tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Zatem choćby tylko z tego powodu twierdzenia spółki podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy i łączenie tego z wadą uzasadnienia Sądu I instancji, muszą być uznane za nietrafne, skoro spółka nie kwestionuje sposobu i treści sporządzonego protokołu. Poza tym Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się co do kwestii podnoszonej w zarzucie, gdy stwierdził, że wnioski dowodowe zgłoszone przez spółkę nie mogły mieć wpływu na ustalenia faktyczne przyjęte jako podstawę do wymierzenia kary.
Sąd II instancji podziela to stanowisko i uznaje za odpowiadające prawu. Nadto dodaje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie prowadzi się postępowania dowodowego, co tym bardziej niezasadnym czyni zarzut spółki podnoszący wadę uzasadnienia wyroku ze względu na zaniechanie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego. W podobny sposób należy odnieść się do tej części zarzutu, która dopatruje się wady uzasadnienia wyroku w pominięciu kwestii zawieszenia postępowania. Sąd II instancji podkreśla, że uzasadnienie wyroku odnosi się do kontrolowanej sprawy administracyjnej, zatem nie wniosków, które nie są istotą tego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się do wniosku zgłoszonego przez spółkę nie jest wadą procesową w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bo nie ma to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.
Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Przede wszystkim w ramach tych zarzutów skarga kasacyjna została zbudowana wadliwie, bo nie podnosi naruszeń prawa jakich dopuścił się Sąd I instancji. Bez wątpienia przepisy wskazane w zarzutach nie były stosowane przez WSA w Warszawie, gdyż takie przepisy stosowały organy transportu drogowego. Sąd I instancji kontrolował stosowanie tych przepisów, zatem zarzut kasacyjny powinien w każdym przypadku wskazywać przepisy naruszone przez Sąd I instancji w związku z prowadzoną kontrolą skarżonej decyzji.
Wykazane braki formalne nie dają podstaw do pełnej kontroli skarżonego wyroku. Sąd II instancji w ramach tak skonstruowanych zarzutów może odnieść się tylko do tych kwestii, które na podstawie treści uzasadnienia mogą być uznane za zarzuty postawione Sądowi I instancji. Taki zakres i sposób rozpoznania wadliwie ujętych zarzutów kasacyjnych wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., O OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spółka dopatruje się wadliwości skarżonego wyroku w tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 dyrektywy 96/53/WE i wadliwie przyjął, że na podstawie art. 7 tej dyrektywy państwo członkowskie UE może wprowadzić ograniczenia w zakresie przejazdu pojazdów po drogach określonych kategorii w zależności od ich technicznych właściwości, zwłaszcza dopuszczalnej nośności tych dróg.
Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd I instancji poprawnie przyjął, że na terytorium RP po drogach, które nie spełniają warunków technicznych, by poruszały się po nich pojazdy o naciskach do 11,4 t, nie mogą poruszać się pojazdy, których nacisk na pojedynczej osi napędowej przekracza dopuszczalną nośność drogi. Spółka błędnie zakłada, że funkcjonujące w tym zakresie ograniczenia na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r. nie mają mocy prawnej, bo są sprzeczne z dyrektywą 96/53/WE i Konstytucją RP. Stanowisko spółki w tym zakresie jest nietrafne. Z treści art. 7 dyrektywy 96/53/WE wynika, że państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie przejazdu pojazdów w transporcie krajowym na określonych rodzajach dróg, ze względu na ich techniczne niedostosowanie do nacisków do 11,5 t. Wypełnieniem treści art. 7 tej dyrektywy jest regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.
Przepisy rozporządzenia są prawem obowiązującym, zaś podnoszone przez spółkę wątpliwości co do poprawnego implementowania dyrektywy do polskiego porządku prawnego nie mogą być podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tego powodu analizowany zarzut kasacyjny należało uznać za chybiony.
W zakresie pozostałych zarzutów kasacyjnych odnoszących się do naruszeń prawa materialnego stwierdzić należy, że nie poddają się one kontroli kasacyjnej, gdyż zostały wadliwie sformułowane. Jak wyżej już wskazano braki formalne uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się do podnoszonych przez spółkę naruszeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt 1 i 2 p.r.d., a do naruszenia art. 20 u.d.p. w sposób ogólnikowy.
Z tych powodów Sąd II instancji musiał przyjąć, że postawione w ten sposób zarzuty są nietrafne. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, tym samym Sąd II instancji nie może działać w innym zakresie, jak tylko w tym, który został wyraźnie oznaczony przez stronę.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.