Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 233/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. (sygn. akt III SA/Łd 454/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] stycznia 2013 r.; w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 – dalej jako: ustawa), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.

UE L 316 z 2 grudnia 2009r, str. 1 ze zm. – dalej jako rozporządzenie Komisji WE), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku L. D. przyznał płatności na 2012 r. w wysokości 4.031,89zł, w tym:

1. - jednolita płatność obszarowa w wysokości 3.250,35zł, w tym środki unijne 3250,35zł, środki krajowe 0,00zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 263,54zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości
2. - uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 781,54zł, w tym środki unijne 0,00zł, środki krajowe 781,54zł, wynikającej z pomniejszonej płatności o kwotę 76,25zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. i przeprowadzeniu kontroli, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. Stwierdzono, iż działki ewidencyjne nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 nie znajdują się w bazie referencyjnej LIPS oraz stwierdzono, iż powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działkach o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 i 66/5 jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ podał, iż stawka do 1 ha uprawy w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 listopada 2012 r. i wynosi 732,06 zł. Początkowa kwota wynosi 3.513,89zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli. Wyliczona procentowa różnica wynosi 3,75%. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji, jeżeli różnica ta przekracza 3% lub 2ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę 263,54 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

Z kolei w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ wyjaśnił, iż strona zadeklarowała powierzchnię 4,23 ha, stwierdzono zaś powierzchnię 4,05 ha. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy, działki rolne deklarowane do płatności uzupełniającej muszą być położone na działach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową.

W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ podał, iż stawka do 1ha uprawy w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012r. i wynosi 211,80 zł. Wyliczona procentowa różnica wynosi 4,44%, zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji, jeżeli różnica ta przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę 76,25zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

L. D. złożył odwołanie wyjaśniając, iż z działki nr 66/4 wyłączono 18 a, a jej powierzchnia to 1,11 ha, zaś z działki nr 66/5 wyłączono 18 a, a jej powierzchnia to 0,49 ha, procentowo 40%, a powierzchnie obu działek pod uprawą to 1,32 ha. Natomiast działki nr 503, 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 zastąpione są działką 1045 i 1046 i sumarycznie mają 26 a, pod uprawę 13 a, zaś w czasie kontroli – w dniu 23 lipca 2004r. – zmierzono powierzchnię 10 a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 16, art. 3, art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust.2, ust. 4, art. 18 ust.1, art. 19 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając wywiedzione przez ten organ stanowisko.

Organ wskazał, iż w celu uniknięcia dwukrotnego pomniejszenia płatności strona mogła dokonać na piśmie skutecznego wycofania powierzchni nieuprawnionej do dopłat, należało to uczynić do dnia wykrycia nieprawidłowości przez organ. W realiach sprawy strona podała we wniosku dane niezgodnie ze stanem faktycznym, w toku postępowania nie przedstawiła dowodu, który jednoznacznie wskazywałby, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, a także nie poinformowała organu do czasu wykrycia nieprawidłowości, że wniosek jest nieprawidłowy. Podpisując wniosek strona oświadczyła zaś, że znane jej są zasady przyznawania dopłat, zatem miała świadomość zarówno pozytywnych jak i negatywnych konsekwencji swojej deklaracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. L. D. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w art. 58 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Przepis ten stanowi, iż jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia (...).

Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zadeklarował do płatności działkę "C" urządzoną na działkach ewidencyjnych o nr 66/4 i 66/5 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 1,32 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy wykluczyły z owej działki areał o powierzchni 0,08 ha. Natomiast w zakresie działki "M" urządzonej na działkach ewidencyjnych o nr 503, 502/1, 502/2, 502/3 i 502/4 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 0,10 ha w wyniku przeprowadzonej kontroli organ wykluczył areał o powierzchni 0,04 ha. Tym samym organ wykluczył z zadeklarowanej powierzchni łącznie 0,12 ha.

W ocenie WSA w Łodzi jeżeli skarżący zadeklarował w zakresie jednolitej płatności obszarowej areał 4,98ha, z którego wykluczono 0,12ha, to tym samym areał stwierdzony wynosił 4,86ha, nie zaś 4,80ha, jak wskazały to organy w wydanej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,46% i była mniejsza niż 3% wskazane w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej skarżący zadeklarował 4,23 ha. Jeśli z areału tego wykluczono w następstwie przeprowadzonej kontroli obszar 0,12 ha, to obszar stwierdzony wyniósł 4,11 ha, a nie 4,05 ha, jak wskazano w zaskarżonej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,91% i była mniejsza niż 3% wskazane w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji wydając decyzje dokonały ustalenia obszaru zatwierdzonego w sposób pomijający własne ustalenie obszaru wykluczonego. Tym samym ustalenie istotnej okoliczności sprawy nastąpiło w sposób naruszający przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów.

Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 58 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

II

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego.

Organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. - art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z 141 § 4 oraz art. 151 ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267) poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż nie ma ku temu podstaw i nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów złożonych do akt administracyjnych, zwłaszcza wniosku o przyznanie płatności oraz raportu z czynności kontrolnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji II-ej instancji i w konsekwencji w sposób błędny zastosował art. 7 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zwanej dalej "ustawą z 26 stycznia 2007 r."
2. - art. 3 pkt. 7 ustawy z 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz.
3. 86) i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego albowiem Sąd doliczył areał działki rolnej M o powierzchni stwierdzonej 0,06 ha do powierzchni stwierdzonej, nie uwzględniając, iż powyższa działka nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej, a konsekwencji ustalił, iż powierzchnia wyłączeń wynosi 0,12 ha, a nie jak wskazał organ I i II instancji 0,18 ha, a tym samym skarga winna zostać oddalona;

Organ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz art. 3 pkt. 7 ustawy z 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012. Nr 86- dalej ustawa EP) poprzez przyjęcie że działka rolna niespełniająca kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej, tj. powierzchni 0,1 ha, kwalifikuje się do przyznania płatności, a w konsekwencji zaliczenie działki rolnej "M" o powierzchni 0,06 ha do powierzchni stwierdzonej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. (WE) z 02 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm - dalej zwane Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009) poprzez przyjęcie, że obszar stwierdzony dla płatności z tytułu ONW wynosił 4,86 ha, a tym samym że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,12 ha, co stanowi 2,46%, co w konsekwencji skutkuje brakiem obowiązku pomniejszenia płatności ONW o dwukrotność stwierdzonej różnicy, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił powierzchnię stwierdzoną, prawidłowo wyliczył różnicę pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a zadeklarowanym oraz prawidłowo wyliczył kwotę pomniejszenia płatności;

3) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 18 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164) w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE I- 316 z 02.12.2009, str.

65) poprzez błędne ich niezastosowanie i w konsekwencji pominięcia okoliczności, iż organ może dokonywać ustaleń w zakresie powierzchni stwierdzonej tylko w zakresie w jakim mieści się ona w zakresie powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów.

L. D. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ p.p.s.a., stwierdził że naruszenie przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a) doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu powinien ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania poddanych ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest nietrafne.

Należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji dokonując analizy obliczeń organów administracyjnych dotyczących powierzchni działek wykluczonych z płatności - jak słusznie zauważył to autor skargi kasacyjnej - nie wziął pod uwagę przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z powyższym przepisem działką rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, jest działka o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Na gruncie niniejszej sprawy po odliczeniu 0,04 ha z powierzchni działki rolnej M (deklarowana powierzchnia działki we wniosku wynosiła 0,1 ha), przedmiotowa działka nie spełniała wyżej wymienionego kryterium – jej powierzchni była mniejsza, niż 0,1 ha – a więc, nie mogła być traktowana jako działka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1 wyżej wskazanego rozporządzenia.

W związku z powyższym - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż łączna powierzchnia wyłączeń dla JPO i UPO wynosiła 0,18 ha co stanowiło odpowiednio 3,75% i 4,44% zadeklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni działek rolnych. Zgodnie natomiast z art. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, jeśli różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy a jeżeli różnica przekracza 50 %, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organowi, że z obrazą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy należycie co doprowadziło do naruszenia art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do zastosowania wskazanych przepisów.

Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.