Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K (dalej: WSA w K lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę P P Sp. z o.o. w K (dalej: skarżąca lub S) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K (dalej: Dyrektor) z dnia [..] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora o przedłużenie zezwolenia z dnia 23 czerwca 2006 r., na mocy którego prowadziła działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. We wniosku wskazano jako podstawę prawną nieobowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej: u.g.z., ponieważ aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h., z uwagi na niedochowanie odpowiedniej procedury legislacyjnej, nie powinna być stosowana.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor odmówił przedłużenia zezwolenia, powołując w podstawie prawnej art. 138 ust. 1 u.g.h., który stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy (na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych), nie mogą być przedłużane.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ wyjaśnił, że zezwolenie udzielone Spółce w dniu 23 czerwca 2006 r. wygasło z mocy prawa z dniem 23 czerwca 2012 r. Uprzednio obowiązująca u.g.z. przewidywała w art. 36 ust. 3 możliwość wystąpienia o przedłużenie zezwolenia na okres kolejnych sześciu lat. Regulacja zawarta w art. 138 ust. 1 u.g.h. wyraźnie taką możliwość wyklucza. Zdaniem organu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34.
WSA w K uwzględniając skargę na powyższą decyzję powołał się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, powołane w pytaniach prejudycjalnych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane.
Sąd I instancji uznał, że u.g.h. w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegała notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy. Do przepisów takich należy art. 138 ust. 1 u.g.h. Skoro procedury notyfikacyjnej nie przeprowadzono, to przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.
WSA w K stwierdził, że do czasu wygaśnięcia zezwolenia z dnia 23 czerwca 2006 r., czyli do dnia 23 czerwca 2012 r., Spółka prowadziła działalność na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W tym czasie złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia. Wobec braku podstaw do stosowania w tej sprawie art.138 ust.1 u.g.h. zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 121, art. 122, art. 125, art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), dalej: O.p., lub za pomocą innego zwrotu równoważnego - poprzez nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ, w tym przyjęcie, że dla dynamiki obrotu automatami o niskich wygranych nie jest przydatne zestawianie jakie było w zgromadzonym materiale sprawy,
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych (enigmatycznych) wskazówek dla organu co do dalszego postępowania,
- 3) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 253 § 1 O.p. podatkowej poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii wydania przez organ podatkowy spornych decyzji w aspekcie art. 253 § 1 O.p.,
- 4) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy.
- II. Prawa materialnego:
- 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 b u.g.z. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cechy odnoszące się do określonego rodzaju działalności gospodarczej powodują, że możliwe jest uznanie istnienia specyficznego produktu, jakim są automaty do gier o niskich wygranych,
- 2) art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 u.g.h. przez bezkrytyczną ocenę w świetle niektórych tez wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. - polegającą na wykładni niezgodnej ze znaną intencją ustawodawcy, prowadzącą do uznania, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy, a wobec jej braku, przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej, co rodzi rzekomą konieczność pozytywnego rozpoznania (dla Spółki) w oparciu o derogowaną u.g.z.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny podnoszonych w tej skardze naruszeń procesowych, bowiem kontrola sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i oceny tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z przepisami prawa albo nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna Dyrektora ma usprawiedliwienie prawne, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na akceptację.
W ocenie NSA nietrafne są wszystkie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Dyrektor formułuje cztery grupy takich zarzutów, wskazując konkretne naruszenia przepisów procesowych, których dopuścił się Sąd I instancji. Wszystkie podnoszą wadliwość uzasadnienia wyroku, więc wskazują jako podstawę zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. w połączeniu z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej lub O.p. Zbudowane w ten sposób zarzuty nie wyczerpują prawem określonych wymogów, które pozwalałyby przyjąć poprawność skargi kasacyjnej. Z treści art. 176 p.p.s.a. wynikają konieczne elementy tego środka prawnego. Określone w tym przepisie wymagania są formalnymi warunkami skargi kasacyjnej, a to oznacza, że dla jej skuteczności muszą być spełnione w każdej konkretnej skardze kasacyjnej. Pośród tych wymagań mieszczą się warunki o różnej doniosłości prawnej. Oznacza to, że ich naruszenie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną może prowadzić do różnych skutków prawnych.
Niekiedy musi to być jej odrzucenie, innym razem stwierdzenie, że jest ona wadliwa, jednak nie zamyka to drogi do jej rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Dyrektora w zakresie trzech zarzutów procesowych nie zawiera uzasadnienia, zatem nie wskazuje na czym polega naruszenie treści powołanych w zarzucie przepisów i w czym strona upatruje istotny wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Ponieważ skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, to jej skuteczność zależy nie tylko od wskazania w zarzucie naruszonych przepisów, ale także od wyjaśnienia na czym to naruszenie polega. Strona występująca z taką skargą musi precyzyjnie wyjaśnić charakter podnoszonych naruszeń prawa, bo to one wyznaczają granice, w których Sąd II instancji może wiążąco wypowiadać się. Bez określenia takich granic niemożliwa jest kontrola kasacyjna, bo NSA nie może domniemywać kierunku weryfikacji skarżonego wyroku.
Przyjęcie przez Dyrektora formuły opartej na uzasadnieniu trafności zarzutów przez odwołanie się do ogólnych zasad i wartości leżących u podstaw porządku prawnego lub procesu stosowania prawa nie spełnia takiego wymogu. Z tego też względu Sąd II instancji musiał przyjąć nieskuteczność tak stawianych zarzutów. Wyjątkiem w tym zakresie jest zarzut oznaczony pkt 3. Uzasadnienie odnosi się do tego naruszenia, jednak w ocenie Sądu II instancji merytorycznie ten zarzut jest niezasadny. Bo jeśli wada wyroku ma polegać na tym, że jego uzasadnienie nie zawiera wskazań dla organu, to trafność tak stawianego zarzutu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera tych wskazań. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wskazania, a to, że Dyrektor nie podziela ich trafności, w żaden sposób nie może być łączone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Więc również ten zarzut procesowy nie mógł osiągnąć prawnego skutku i prowadzić do uchylenia wyroku.
W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego wskazujący na naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, polegający na błędnej wykładni tych przepisów. Uzasadnienie skarżonego wyroku nie odwołuje się do tych przepisów jako podstawy prawnej kontrolowanych decyzji, a skoro te przepisy nie miały, bo nie mogły mieć w sprawie zastosowania, to Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć dokonując błędnej wykładni.
W ocenie NSA inaczej należy potraktować drugi z zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Dyrektor twierdzi, że wyrok WSA w K narusza art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 u.g.h. w ten sposób, że przyjmuje techniczny charakter wskazanych przepisów u.g.h. Zdaniem Sądu II instancji ten zarzut jest trafny i merytorycznie zasadny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Dyrektora, że art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mogą być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, bowiem te przepisy są przepisami przejściowymi, a rolą takich przepisów jest dostosowanie stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy z 1992 roku do nowej sytuacji prawnej jaką tworzy u.g.h. Analiza treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, trafnie wywodzonego przez Dyrektora, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami u.g.h.
Jedyną modyfikacją, jaką wprowadzono przepisem przejściowym, był zakaz przedłużania zezwolenia. Zakaz taki nie może być traktowany jako przepis techniczny, bo nie jest on skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 1992 r. Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem TSUE wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej".
Ocena taka musi uwzględniać fakt, że działalność Spółki prowadzona była na podstawie ustawy z 1992 roku, zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie u.g.h. ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, a zakazał tylko przedłużania zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności. Natomiast takie jej ograniczenie, które polega na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bo nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby dla niego przyznane w ustawie z 1992 r. Sąd II instancji podkreśla, że przedłużenie zezwolenia na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Do tej procedury zastosowanie miał art. 155 k.p.a., a na gruncie tej regulacji trudno przyjąć koncepcję Spółki dotyczącą nabytych praw podmiotowych.
Możliwość domagania się zmiany decyzji ostatecznej nie może być utożsamiana z prawem do jej zmiany, bowiem zmiana taka jest uprawnieniem organu, który może zadość uczynić słusznemu żądaniu strony, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa lub interes społeczny. Oczywiście Spółka miała chronione prawem uprawnienia nabyte, które wynikały z zezwolenia z dnia 23 czerwca 2006 r. i te uprawnienia zostały zachowane ze względu na treść art. 129 ust. 1 u.g.h. Natomiast nie miała ona żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń zarówno w ustawie z 1992 r., jak i na gruncie przepisów przejściowych u.g.h. Z tego powodu rozważania Sądu I instancji i wykazane uchybienia pod adresem organów celnych należy uznać za nietrafne, bo niemające oparcia w przepisach prawa.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.