Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1131/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego B. M. z tytułu wykonania umowy zlecenia w okresie od [...] września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. na rzecz Gminy A. Przedmiotem umowy było pełnienie nadzoru inwestorskiego w zakresie robót instalacyjnych (woda, kanalizacja burzowa) na budowie hali sportowej przy Zespole Szkół nr 1 w A. Od tej decyzji Gmina A. złożyła odwołanie, podnosząc, że umowa zawarta z ubezpieczoną ma charakter umowy o dzieło, a przedmiotem zobowiązań ubezpieczonej jest osiągnięcie rezultatu w postaci wykonania obiektów budowlanych zgodnego ze sztuką budowlaną i interesem gminy. Zadaniem ubezpieczonej było wykrywanie ewentualnych błędów konstrukcyjnych i architektonicznych w realizowanych obiektach oraz uczestniczenie w negocjacjach z projektantami i wykonawcami na temat sposobu zmiany konstrukcji lub architektury obiektu. Płatnik wyjaśnił, że działalność ubezpieczonej jako inspektora nadzoru sprowadzała się do wydania końcowej opinii o wykonaniu obiektu budowlanego w sposób zgodny ze sztuką budowlaną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że jego zdaniem B. M. zobowiązana była do starannego działania, bowiem do jej zadań należał m.in. nadzór i kontrola nad robotami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Są to czynności polegające na starannym działaniu. Praca ubezpieczonej polegała na podjęciu działań i dokonywaniu szeregu określonych czynności faktycznych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi normami i przepisami.
W ocenie organu, również sporządzenie "końcowej opinii o wykonaniu obiektu budowlanego w sposób zgodny ze sztuką budowlaną", trudno uznać za samoistny rezultat umowy (dzieło), gdyż był to jeden z wielu elementów wykonania umowy, w ramach której strona zobowiązana była m.in. do sprawdzania dokumentów związanych z odbiorem końcowym, przybycie na każde uzasadnione wezwanie inwestora, udzielanie inwestorowi informacji o stanie robót.
Gmina A. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że stosunek prawny łączący inspektora nadzoru inwestorskiego z inwestorem jest typowym stosunkiem prawnym określonym w ustawie - Prawo budowlane i jego istotne elementy wynikają z tej ustawy. Dwustronna umowa ma jedynie znaczenie pomocnicze, gdyż odpowiedzialność inspektora nadzoru jako osoby pełniącej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wynika z tej ustawy. Zdaniem skarżącej, to normy prawne zawarte w przepisach ustawy - Prawo budowlane powinny być podstawą oceny charakteru prawnego umowy łączącej inspektora nadzoru ze skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że sam fakt nazwania umowy między jej stronami "umową o dzieło" nie przesądza o jej charakterze. Decydująca jest treść zawartej umowy. Nie nazwa umowy lecz jej cel i przedmiot decydują o faktycznym charakterze współpracy. Sąd I instancji dokonał następnie analizy cech umowy o dzieło i umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy umowy zlecenia z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz stanowisko doktryny.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że czynności wykonywane w ramach spornej umowy nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zgodnie z treścią umowy "inspektor zobowiązuje się zlecony nadzór inwestorski wykonać zgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej i postanowieniami umowy". Ponadto inspektor zobowiązany był m.in. do przybycia na każde uzasadnione wezwanie inwestora i wykonawcy robót objętych nadzorem, udzielanie na żądanie inwestora informacji o stanie realizacji robót, potwierdzenie faktycznie wykonywanych robót oraz usunięcie wad, kontrolowanie rozliczeń budowy, dokonanie odbioru robót, sprawdzenie dokumentów związanych z odbiorem końcowym oraz uzyskaniem decyzji o użytkowaniu budynku.
Powołując się na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, Sąd I instancji uznał, że art. 750 k.c. ma zastosowanie do umów o świadczenie usług, polegających na dokonywaniu czynności faktycznych. Przykładami umów, do których art. 750 k.c. może mieć zastosowanie, są: umowy o sprawowanie nadzoru inwestorskiego i autorskiego, jak również o zastępstwo inwestycyjne.
Gmina A. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1131/15 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, "co dotyczy art. 66 ust. 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego oraz art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.
Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że wykładnia przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej dotknięta była wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpatrzenia istoty jej zarzutów zakresie subsumpcji stanu faktycznego pod właściwe przepisy prawa materialnego w postaci Kodeksu cywilnego i prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie dokonał analizy i oceny istotnych elementów umowy o budowlany nadzór inwestorski w świetle Kodeksu cywilnego. Zamiast rozważenia stanu faktycznego i jego subsumpcji pod przepisy prawa cywilnego, Sąd dokonał szerokiej analizy porównawczej w sprawach o obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne z umów nazwanych umowami o dzieło. Jednak żadna z porównywanych spraw nie dotyczyła umowy o budowlany nadzór inwestorski. W uzasadnieniu wyroku nie znalazło się rozpatrzenie istoty zarzutu skargi wskazującego na nieprawidłową ocenę istoty działań i funkcji budowlanego inspektora nadzoru inwestorskiego w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej, samo uregulowanie umowy o wykonywanie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego w ustawie – Prawo budowlane wyklucza zastosowanie do tej umowy przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach zdrowotnych, gdyż art. 750 Kodeksu cywilnego wyłącza swoje zastosowanie do umów uregulowanych poza Kodeksem. Ustalenia prawne organów są wprost sprzeczne z treścią przepisów prawa budowlanego opisujących obowiązki i odpowiedzialność inspektora nadzoru budowlanego.
Pozostałe strony postępowania nie skorzystały z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy umowa z dnia 3 września 2012 r. zawarta pomiędzy Gminą A. a B. M. i zatytułowana "Umowa o dzieło pełnienia nadzoru inwestorskiego" może zostać w istocie zakwalifikowana jako umowa o dzieło, czy też powinna zostać uznana za umowę o świadczenie usług, a w rezultacie czy B. M. podlegać będzie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się w kwestii odróżnienia umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia.
Niezbędnym elementem umowy o dzieło, określanej jako umowa o pewien określony rezultat pracy i umiejętności ludzkich, jest to, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315). Rezultat, o który umawiają się strony, musi być przy tym z góry określony, obiektywnie osiągalny i pewny. Dzieło musi przybrać określoną postać w świecie zjawisk zewnętrznych, musi istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Rezultat umowy o dzieło musi być konkretny, jednorazowy i indywidualnie oznaczony, zdefiniowany przez zamawiającego w momencie zawierania umowy i sprawdzalny (por. wyrok SN z dnia 27 marca 2013 r. I CSK 403/12, LEX 1341643 i wyrok SN z dnia 12 sierpnia 2015 r. I UK 389/14, Lex 1816587).
Dzieło jest wytworem, który w momencie zawierania umowy nie istnieje, jednak jest w niej z góry przewidziany i określony w sposób wskazujący na jego indywidualne cechy (wyrok SN z dnia 3 października 2013 r., II UK 103/13, Lex nr 1455433). Dzieło jednoznacznie jest określane w orzecznictwie jako rezultat pracy fizycznej lub umysłowej, przyjmującego zamówienie (tak wyrok SN z dnia 18 czerwca 2003 r., II CKN 269/01, OSNC 2004, z. 4, poz. 142). Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, czy też dokonania zmian w rzeczy już istniejącej poprzez jej naprawienie, przerobienie lub uzupełnienie (por. np. wyrok SN z dnia 3 listopada 1999 r. IV CKN 152/00, Lex 45451). Dzieło może mieć także postać niematerialną. Przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego i jednoznacznego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w czasie zawierania umowy. Możliwość poddania dzieła sprawdzeniu na istnienie wad fizycznych nie jest zatem możliwe, jeśli strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., VI SA/Wa 2971/15, Lex nr 2055976).
Odpowiedzialność strony przyjmującej zamówienie w umowie o dzieło jest odpowiedzialnością za rezultat. W odniesieniu do umowy o dzieło istnieje związek wynagrodzenia z samym dziełem i jego wartością. Typowo wynagrodzenie z umowy o dzieło określa się w sposób ryczałtowy lub kosztorysowy (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633).
Natomiast umowa zlecenia (umowa o świadczenie usług), określana jako umowa starannego działania, wiąże się z wykonaniem określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności) bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie. Wykonanie szeregu powtarzających się czynności, składających się na cykl systematycznych i regularnych działań jest cechą charakterystyczną dla umów o świadczenie usług (tak np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., II GSK 2448/14, Lex nr 2081259, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633). Elementem przedmiotowo wyróżniającym umowę zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i umowę o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.) są zatem starania celem wykonania umówionej czynności. Umowa zlecenia nie akcentuje rezultatu (wyniku) jako koniecznego do osiągnięcia (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315).
W odróżnieniu od umowy o dzieło, w umowie zlecenia przyjmujący zlecenie nie bierze na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), w świadczeniu usługi rozłożonej w czasie istnieje związek wynagrodzenia z ilością, jakością i rodzajem usługi (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., III AUa 1527/14, Lex nr 1916633). W zobowiązaniach starannego działania podjęcie przez dłużnika wymaganych czynności przy zachowaniu wiążącego go stopnia staranności oznacza, że dłużnik wykonał zobowiązanie, pomimo że niekoniecznie osiągnięto określony cel umowy (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315).
Zważywszy na powyższe cechy odróżniające umowę zlecenia i umowę o dzieło, Sąd I instancji - oceniając dokonaną przez Prezesa NFZ kwalifikację spornej w sprawie umowy - zasadnie uznał, że umowa ta odpowiada konstrukcji prawnej umowy o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy dotyczące umowy zlecenia, co w konsekwencji prowadzić musiało do objęcia uczestnika postępowania obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 109 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiot umowy, obejmujący zobowiązanie inspektora nadzoru m.in. do przybycia na każde uzasadnione wezwanie inwestora i wykonawcy robót objętych nadzorem, udzielanie na żądanie inwestora informacji o stanie realizacji robót, potwierdzenie faktycznie wykonywanych robót oraz usunięcie wad, kontrolowanie rozliczeń budowy, dokonanie odbioru robót, sprawdzenie dokumentów związanych z odbiorem końcowym oraz uzyskaniem decyzji o użytkowaniu budynku, świadczy o tym, że strona umowy była zobowiązana do wykonywania określonych w niej czynności, nie zaś wytworzenia ustalonego w umowie dzieła.
Skoro w § 1 umowy inspektor nadzoru przyjął do wykonania obowiązki pełnienia nadzoru inwestorskiego, to nie sposób przyjąć, by przedmiotem spornej umowy było osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Rezultat taki nie został zresztą w żaden sposób w umowie określony. Nie ma przy tym znaczenia, że funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego, a także jego uprawnienia i obowiązki zostały uregulowane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. W art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, zawarto jedynie stwierdzenie, że wykonywanie nadzoru inwestorskiego stanowi samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Przepis ten nie reguluje, jaką formę powinna przybrać umowa w sprawie pełnienia nadzoru inwestorskiego, zaś charakter tej umowy na potrzeby ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym powinien być ustalany na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.
W konsekwencji zasadnie organ, a za nimi Sąd I instancji, przyjęli, że wykonawca zleconych czynności w ramach spornej umowy nie przyjął do wykonania żadnego skonkretyzowanego i indywidualnie oznaczonego dzieła, lecz zobowiązał się jedynie do wykonania w określonym czasie powtarzalnych czynności. W konsekwencji uznanie spornej umowy za umowę o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia, skutkowało stwierdzeniem istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego strony tej umowy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).