Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G (dalej: WSA w G lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę G G Sp. z o.o. w W (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K (dalej: Dyrektor) z dnia [....] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylając zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 26 maja 2010 r. Spółka wystąpiła (po raz drugi) z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [....] grudnia 2008 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier ujętych w zezwoleniu.
Dyrektor Izby Celnej w K decyzją z dnia [....] lipca 2010 r. odmówił zmiany zezwolenia w zakresie terminu rozpoczęcia działalności. Organ podał w uzasadnieniu, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h. Art. 135 ust. 1 u.g.h. stanowi, że zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z kolei art. 48 ust. 1 u.g.h. stanowi, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, przy czym termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.
Decyzją z dnia [....] listopada 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej w K uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 29 lipca 2010 r. w części rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w zakresie numeru decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 1 grudnia 2008 r. i orzekł w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podzielił argumentację zawartą w pierwszoinstancyjnej decyzji. Odnośnie notyfikacji Dyrektor wskazał, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania, czy dany akt zawiera przepisy techniczne, jak również nie posiada kompetencji do uczestniczenia w procesie legislacyjnym poprzez występowanie o notyfikację przepisów. Ustawa o grach hazardowych przeszła proces legislacyjny, została podpisana przez Prezydenta RP i zaczęła obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010 r., a organ administracji publicznej zobowiązany jest do stosowania obowiązującego prawa.
WSA w G uwzględniając skargę stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i stosując wprost przepis art. 48 ust.1 u.g.h., jako materialnoprawną podstawę orzeczenia, naruszył prawo. Po pierwsze, nie przeprowadził właściwych ustaleń wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, które powinny zmierzać do tego, czy przepis ten nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34.
Po drugie, przyjmując już, że nie jest to przepis techniczny nie rozważył, czy regulacja taka nie prowadzi do naruszenia zasady swobody świadczenia usług, a także zasady niedyskryminacji i proporcjonalności. W związku z tym nie wskazał też na określone podstawy stosowania ewentualnych ograniczeń tych zasad uzasadniających wprowadzenie analizowanego zakazu zmiany stosownej decyzji. W następstwie tego w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji wszystko to nie znalazło odzwierciedlenia. Tym samym organ odwoławczy mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w tym prawa wspólnotowego w świetle wyroków TSUE, nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy uzasadniających to, że występują podstawy do stosowania przepisów krajowych z wyłączeniem skutków wynikających z regulacji wspólnotowych, tj. szczegółowych dotyczących notyfikacji przepisów technicznych, jak i ogólnych związanych z obowiązywaniem podstawowych zasad wspólnotowych. W ten sposób przedwcześnie uznał, że należy zastosować normę prawną wynikającą z przepisu art. 48 ust.1 u.g.h. wywołującą skutek materialny w postaci odmowy zmiany wydanego zezwolenia.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 120, 122 i 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.), w ten sposób, że WSA uznał, że organ podczas rozpoznawania sprawy powinien zignorować obowiązujący przepis, tj. art. 48 u.g.h.;
- II. Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 48 u.g.h.;
- 2) art. 48 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i w konsekwencji uznanie, że art. 48 u.g.h. może mieć charakter przepisu technicznego w rozumieniu powyższej dyrektywy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji dokonuje kontroli skarżonego wyroku w ten sposób, że w pierwszej kolejności odnosi się, co do zasady, do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania. Przyjęcie takiej kolejności rozpoznania skargi podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być wyrażona dopiero wtedy, gdy ustalone zostanie, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jednak nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są skuteczne prawnie.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów procesowych. Dyrektor w jego ramach twierdzi, wyrok WSA w G narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 122 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p., bo nakazuje organowi nie stosować art. 48 u.g.h. Zdaniem Sądu II instancji art. 48 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru procesowego, bowiem jego treść odnosi się do jednego z elementów kształtujących uprawnienie podmiotu wykonującego określony rodzaj działalności gospodarczej, czyli prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych. Uprawnienie w swojej treści zawiera m.in. wskazanie terminu rozpoczęcia działalności, a art. 48 ust. 1 u.g.h. daje możliwość podmiotowi, który posiada koncesję lub zezwolenie do domagania się przedłużenia terminu rozpoczęcia tej działalności. Z tego powodu trudno uznać, że możliwość żądania przedłużenia tego terminu jest kwestią procesową.
Skoro nie jest to materia procesowa, to uczynienie z niej podstawy zarzutu procesowego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Skutkiem dokonanej przez NSA oceny musi być przyjęcie, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony.
Zdaniem NSA trafny jest zarzut materialny. Wprawdzie Dyrektor formułuje ten element skargi kasacyjnej w dwóch wariantach, jednak z punktu widzenia treści skargi jest to jeden zarzut podnoszący naruszenie art. 48 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., polegające na wadliwym przyjęciu, że te przepisy mają charakter techniczny, co w rozpoznawanej sprawie wymagało rozważenia ich "techniczności" przez organy, czego one nie uczyniły, wychodząc z założenia, że nie mają cech przepisu technicznego.
W ocenie Sądu II instancji tak postawiony zarzut jest trafny na gruncie sprawy, w której zapadł kontrolowany wyrok. NSA rozważając sprawę technicznego charakteru art. 48 ust. 1 u.g.h. odnosi swoje uwagi do stanu faktycznego sprawy zawisłej przed Sądem I instancji. To nie oznacza oceny abstrakcyjnej tego przepisu z punktu widzenia dyrektywy 98/34/WE i określonych w niej zasad uznawania przepisów za techniczne, a tym samym wymagających notyfikacji.
Dla rozważań prowadzonych przez Sąd II instancji w odniesieniu do przedstawionego zarzutu istotne jest to, że art. 48 ust. 1 u.g.h. znajduje w sprawie zastosowanie ze względu na treść art. 135 ust. 1 u.g.h., zatem przepis ten stosowany jest do zezwolenia udzielanego na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1992 r. Ten fakt ma znaczenie, bowiem treść tej regulacji odnoszona jest za pośrednictwem przepisów przejściowych do zezwolenia udzielonego przed wejściem w życie u.g.h. Odesłanie w art. 135 ust. 1 u.g.h. do zasad zmieniania zezwoleń określonych w "nowym" prawie, więc w u.g.h. ma tylko charakter techniczny, wymuszony określonym sposobem redakcji przepisów prawa. Art. 135 ust. 1 u.g.h. stanowi, że wszelkie zezwolenia wydane na gruncie ustawy z 1992 r. zachowują swoją ważność i mogą być zmieniane, ale w zakresie ich zmiany należy stosować takie reguły, jakie zostały przyjęte w u.g.h. Dla oceny poprawności stanowiska Sądu I instancji ta uwaga ma zasadnicze znaczenie.
Wskazuje ona, że WSA w G łędnie przyjmuje, że przepisy będące podstawą skarżonych decyzji, zatem art. 135 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i z tego powodu powinny być poddane przez organy ocenie z tego właśnie punktu widzenia. Sąd II instancji nie podziela tego stanowiska. Na jego poparcie podnosi, że art. 135 ust. 1 u.g.h. jako przepis przejściowy, a więc dostosowujący stany prawne powstałe na gruncie ustawy z 1992 r. do nowych realiów prawnych określonych u.g.h., nigdy nie może być przepisem technicznym, jeżeli wprost nie odnosi się do cech lub właściwości produktu bądź usługi, które są przedmiotem działalności reglamentowanej przez państwo. Potencjalnie techniczny charakter takich przepisów mógłby się pojawiać wówczas, gdyby były one powiązane z produktem lub usługą. Taki wniosek wypływa z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Skoro nie są, bo w rozpoznawanej sprawie odnoszą się do uprawnienia podmiotowego (zezwolenia), to w ogóle odpada konieczność rozważania technicznego charakteru tych przepisów, na którą wskazuje Sąd I instancji i czyni ją głównym motywem uwzględnienia skargi.
Dodatkowo wskazać należy, że istotą przepisu przejściowego jest ukształtowanie stosunków prawnych zastanych w nowym stanie prawnym. Zatem odesłanie zawarte w art. 135 ust. 1 u.g.h. do art. 48 ust. 1 tej ustawy musi być odczytywane literalnie. Oznacza to, że organ stosując wskazane przepisy musi działać zgodnie z ich treścią. Wobec tego, jeżeli rozpoznaje wniosek o przedłużenie określonego w zezwoleniu terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach, to musi wypełnić dyspozycję art. 48 ust. 1 u.g.h., zatem może przedłużyć ten termin jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Dla takiego orzekania nie ma znaczenia fakt, że wniosek dotyczy zezwolenia, co do którego ten termin był już przedłużony na gruncie ustawy z 1992 r. W tym znaczeniu błędne jest stanowisko Dyrektora, że wcześniejsze przedłużenie wyczerpuje dyspozycję art. 48 ust. 1 u.g.h. NSA zwraca uwagę i podkreśla, że takie wcześniejsze przedłużenie nie jest elementem normy z art. 48 ust. 1 u.g.h., ale jest to element stanu faktycznego, z którego nie mogą wynikać konsekwencje przyjęte przez organ, skoro ustawa o nich nie wspomina.
Po prostu jednokrotne przedłużenie, o jakim stanowi art.48 ust. 1 u.g.h. odnosić się musi do zmiany dokonanej na gruncie u.g.h., bo art. 48 ust. 1 jest normą tej ustawy, a nie regulacji wcześniejszej. Oznacza to tylko i tyle, że ta reguła obowiązuje od chwili wejścia w życie u.g.h. i nie może być łączona z wcześniejszymi unormowaniami prawnymi w innym zakresie jak tylko takim, że z wnioskiem o przedłużenie musi wystąpić podmiot, który ma ważne zezwolenie wydane na podstawie ustawy z 1992 r.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.