Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2017 r. akt III SA/Po 945/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. D. (dalej; skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu (dalej: Dyrektor IC lub organ odwoławczy). decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w Lesznie z [...] kwietnia 2016 r. wydana na podstawie art. 207 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: "O.p."), oraz art. 2 ust. 3, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1a, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 oraz art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ugh) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 2.000,- zł z tytułu urządzania poza kasynem gry gier na dwóch automatach. do gier poza kasynem gry.
Podstawą faktyczną było ustalenie, że w sklepie skarżącego [...] marca 2015 r. znajdowały się ą się dwa włączone do sieci elektrycznej i gotowe do gry urządzenia o nazwie HOT FUN nr [...] i HOT FUN II nr [...] spełniające przesłanki z art. 2 ust. 3 ugh. Skarżący wynajął część lokalu spółce P. Sp. z o.o. celem prowadzenia przez tę spółkę gier, w tym gier na automatach losowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ugh. Miesięczny czynsz najmu strony określiły na wysokość 30% od przychodów, to jest różnicy pomiędzy wpłatami do automatów a wypłatami z automatów. W ocenie organu celnego za urządzającego gry na przedmiotowych automatach należy wobec powyższego uznać skarżącego.
Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał na okoliczności stanowiące o tym, że gry na automatach są grami losowymi w rozumieniu ustawy o grach hazardowych organizowanymi w celach komercyjnych. Organ zauważył, że skarżący miał otrzymywać czynsz wynoszący 30% przychodu, zostały też na niego nałożone umową dodatkowe obowiązki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, przez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" jako obejmującego podmiot, którego czynności sprowadzały się wyłącznie do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty do gier, bez dokonywania – zgodnie z materiałem zebranym w sprawie – żadnych innych czynności, a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem powyższych regulacji, 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, przez jego zastosowanie wobec strony podczas, gdy powołany przepis, wespół z zakazem z art. 14 ust. 1 ugh, stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji, w braku notyfikacji projektu ustawy Komisji Europejskiej, nie może być stosowany, zaś postępowanie powinno zostać w tym stanie rzeczy umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: ppsa).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego technicznego charakteru art. 89 ugh w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Sąd I instancji wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., o sygn. akt II GPS 1/16, gdzie stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh – jako niekwalifikujący się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE – nie jest przepisem technicznym, a w konsekwencji, nie podlegał obowiązkowi notyfikacji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, przez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" Sąd I Instancji wskazał, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. WSA uznał, że "urządzanie gier" obejmuje podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania i prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier hazardowych (eksploatacji automatów), w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 ugh. Natomiast urządzający gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 ugh to podmiot realizujący (wykonujący) te działania, czynności. Urządzanie gier na automatach obejmuje nie tylko fizyczne jej prowadzenie ale także inne zachowania aktywne, polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca do zamontowania urządzenia, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego automatu nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatu w stanie stałej aktywności, umożliwiającej jego sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, związane z obsługą urządzenia czy zatrudnieniem odpowiednio przeszkolonego personelu i ewentualnie jego szkolenie.
W konsekwencji warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych.
W ocenie Sądu I instancji o takich zachowaniach można mówić w przypadku skarżącego, który zawarł umowę ze spółką P. sp. z o.o., w oparciu o którą przedmiotowe automaty zostały zainstalowane w lokalu skarżącego. Zgodnie z tą umową jej przedmiotem jest ustalenie zasad wynajmowania spółce lub podmiotom przez nią wskazanym części powierzchni użytkowej lokalu w celu prowadzenia przez spółkę gier, w tym gier na automatach losowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ugh Zgodnie z art. 3 ust. 3 umowy w miesiącach, w których spółka będzie eksploatować automaty wynajmujący będzie otrzymywał od niej czynsz, który wynosić miał 30% przychodu uzyskanego z automatów do gry. O uznaniu skarżącego za podmiot urządzający gry na automatach świadczy jego istotny udział w procesie urządzania gier na automatach.
Skarżący wynajął powierzchnię użytkową ze świadomością, że będą urządzane gry na automatach. Czynsz uzależniony został od eksploatacji urządzeń, a nie od samego najmu powierzchni użytkowej, a jego wysokość została określona w odniesieniu do przychodu uzyskiwanego z automatów. Działalność skarżącego nie ograniczała się wobec powyższego jedynie do udostępnienia powierzchni jego lokalu spółce P..
J.D. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 ppsa, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu należnych kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:
- 1) przede wszystkim art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w świetle okoliczności faktycznych konkretnej tej sprawy, jako obejmującego również podmiot, którego czynności sprowadzały się do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty, bez dokonywania, zgodnie z materiałem zebranym w sprawie, żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier, a tym samym niezasadne objęcie Skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w zw. z art. 14 ust. 1 ugh i niezasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za "urządzanie gier na automatach poza kasynem gry";
- 2) art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej: kc) w zw. z art. 659 § 1 i 2 kc poprzez dokonanie przez Sąd (także w drodze aprobaty ustaleń organu) błędnej wykładni umowy zawartej pomiędzy P. Sp. z o.o. oraz Stroną Skarżącą wskutek przyjęcia, że z umowy tej wynikają dla Skarżącej prawa i obowiązki istotnie odmienne niż wynikające ze zwykłej umowy najmu powierzchni, w tym wskazuje na to: określenie celu wynajęcia powierzchni oraz rzeczy ruchomych, które będą na niej eksploatowane,czynszu w wysokości 30% orazinstrukcji postępowania w przypadku ingerencji osób trzecich wobec rzeczy ruchomych (automatów) wynajmującego, podczas gdy treść umowy ani powołane okoliczności nie świadczą o podejmowaniu przez Skarżącego jakiejkolwiek działalności możliwej do określenia mianem "urządzania gier", ani też nie powodują odmiennej kwalifikacji umowy niż jako umowy najmu, podobnie jak sama powtarzalność czynności składających się na sam wynajem nie może świadczyć o takiej czy innej kwalifikacji (jednorazowa czynność czy czynności wielorazowe), lecz może o tym wyłącznie przesądzać rodzaj przedsiębranego zachowania;
- 3) niezależnie także art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej: dyrektywa 98/34) oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh mogła być zastosowana względem Skarżącego, podczas gdy przepisy ten wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikaqi projektu ugh Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na Skarżącego ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej.
- 2) na mocy art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh i z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ugh poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 ugh stanowi "regulację techniczną", co powoduje, iż zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie Skarżącemu jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 ugh.
Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy przy tym zauważyć, że ostatni zarzut skargi kasacyjnej podniesiony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, w istocie dotyczy niemożności stosowania art. 89 ust. 1 pkt1 i ust. 2 pkt 2 ugh jako przepisu technicznego bez jego wcześniejszej notyfikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej odnoszącego się zarówno do technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jak i zależności, jaka w ocenie skarżącej zachodzi pomiędzy tym przepisem a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 ugh. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Zgodnie z punktem 1 sentencji tej uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz możliwości jego stosowania w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 ugh Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje również dokonaną przez sąd wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu urządzającego gry na automatach, jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna, jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej.
Należy stwierdzić, że ustawa o grach hazardowych nie zawierała legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługiwała się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres tego pojęcia. Na ich podstawie zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Tym bardziej o współdziałaniu w urządzaniu gier świadczy określenie czynszu jako procentu od przychodów netto z automatów.
Takie określenie czynszu uzależnione od wyników najemcy z działalności na wynajmowanej powierzchni nie jest typowe dla umów najmu. Tak określona stawka czynszu motywuje wynajmującego do podejmowania działań zmierzających do maksymalnego zainteresowania grających korzystaniem z umieszczonych w jego lokalu automatów, a wiec stanowi bardzo istotny argument przemawiający za uznaniem wynajmującego za urządzającego gry.
W tym stanie rzeczy za trafne uznać należy stanowisko Sądu, że urządzającym grę jest ten podmiot, który zapewnia (stwarza, organizuje) warunki umożliwiające udział w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry.
Sposób sformułowania zarzutu nr 1) (błędna wykładnia pojęcia "urządzającego gry" – jako podmiotu, którego czynności sprowadzały się do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty, bez dokonywania innych czynności dotyczących organizacji gier – a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w zw. z art. 14 ust. 1 ugh i niezasadne nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach) uzasadnia przyjęcie, że skarga kasacyjna zmierza do podważenia oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie uznania skarżącego za urządzającego gry, a w następstwie zastosowanie wobec niego wskazanych przepisów.
WSA wyraźnie wskazał, na podstawie jakich okoliczności uznał skarżącą za podmiot urządzający gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 ugh. Mianowicie stwierdził, że na skarżącym ciążył obowiązki zapewnienia właściwych warunków do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach i pobierał on czynsz w wysokości 30% przychodów netto z automatów. Nie można też nie dostrzegać zapisu umowy, zgodnie z którym obowiązkiem skarżącej było informowanie dzierżawcy o uszkodzeniach automatów, co wskazuje na jego obowiązek pieczy nad tymi urządzeniami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt umownych postanowień uzasadniał, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zasadność twierdzenia, że skarżący dokonywał czynności dotyczących organizacji gier i zastosowanie wobec niego pojęcia "urządzającego gry" nie zostało skutecznie zakwestionowane.
Całkowicie chybiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA przepisów Kodeksu cywilnego przy interpretacji postanowień umowy. Zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 201). Działając zgodnie z tymi przepisami, organy, a także kontrolujący ich działalność Sąd I instancji, nie dokonywały klasyfikacji umowy i analizy jej zgodności z przepisami prawa cywilnego, a prawidłowo zwróciły uwagę na te elementy umowy, które są istotne z punktu widzenia norm prawa administracyjnego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną