Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Bk 700/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [A] w B., Białoruś na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] listopada 2015 r. w Oddziale Celnym w Bobrownikach dokonano kontroli pojazdu skarżącej marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] wykonującego przewóz drogowy m.in. z Białorusi do Polski. Podczas kontroli stwierdzono brak w pojeździe zezwolenia dwustronnego na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Przebieg kontroli utrwalono w protokole.
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. znak [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Białymstoku nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia dwustronnego tj. naruszenie L.p. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., następnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 i Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.).
Organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, nie zostały więc spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92c tej ustawy.
Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wykonywany przez skarżącą przewóz międzynarodowy z Białorusi do Polski środkiem transportu zarejestrowanym w Białorusi wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy o transporcie drogowym tj. zezwolenia na przewóz dwustronny. Natomiast kierowca w trakcie kontroli okazał zezwolenie na przewóz międzynarodowy "do/z państwa trzeciego". Nie było to więc zezwolenie wymagane w wykonywanym przewozie.
Organ uznał za bezzasadny argument skarżącej o przeprowadzeniu kontroli poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że przejście graniczne w Bobrownikach znajduje się na terytorium RP, na drodze krajowej nr 65. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut, że kontrola została dokonana przed rozpoczęciem przewozu.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uwolnienia się od odpowiedzialności przewidziane w art. 92c powołanej ustawy. Skarżąca nie wykazała, że stwierdzone naruszenie przepisów prawa nie było następstwem zdarzeń lub okoliczności, których nie mogła przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że z treści art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, że zezwolenie powinno być okazane na żądanie uprawnionego organu podczas kontroli - najpóźniej do czasu jej zakończenia. Skoro kontrola odbywała się na przejściu granicznym, to blankiet zezwolenia winien być wypełniony przed wjazdem na przejście graniczne i okazany na wezwanie uprawnionego funkcjonariusza, który przystąpił do kontroli. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że na żądanie kontrolującego funkcjonariusza celnego kierowca pojazdu okazał zezwolenie na przewóz do/lub z państwa trzeciego W-3, podczas gdy wymagane było zezwolenie na przewóz dwustronny W-2. W protokole kontroli odnotowano stwierdzone uchybienie. Do czasu zakończenia kontroli, spisania protokołu i przedstawienia go kierowcy, wymagane zezwolenie nie zostało okazane.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie uznał, że przejście graniczne znajduje się na terytorium RP - na drodze krajowej nr 65, zatem kontrolujący miał prawo żądania okazania zezwolenia na przewóz dwustronny ze skutkami wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ dokonał prawidłowej oceny co do braku podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym umożliwiającego odstąpienie od ukarania przewoźnika w związku z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego i dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko dokonując z urzędu stosownej oceny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a mianowicie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi przez WSA, mimo że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia prawa procesowego, a mianowicie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), w zakresie zaniechania dokładnego i wyczerpującego rozważenia stanu faktycznego sprawy, a także zaniechania wyciągnięcia z niego prawidłowych i zgodnych z zasadami doświadczenia życiowego oraz praktyki obrotu wniosków, co przyniosło skutek w postaci:
- a) błędnego przyjęcia, że podczas kontroli kierowca nie przedstawił na przejściu granicznym ważnego wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu międzynarodowego "na przewóz dwustronny", a wyłącznie zezwolenie na przewóz "do/z państwa trzeciego", podczas gdy w rzeczywistości kierowca skarżącego nie opuszczając przejścia granicznego i niedługo po rozpoczęciu kontroli przedstawił im wymagane ważne zezwolenie "na przewóz dwustronny", a zatem skarżący nie powinien podlegać sankcji, bowiem stosowne zezwolenie przedstawił, gdy kontrola nie została jeszcze zakończona;
- b) ustalenia (przy ostrożnościowym założeniu, że naruszenie w ogóle wystąpiło), że w sprawie nie istnieją okoliczności zwalniające skarżącego z odpowiedzialności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;
- - art. 8 k.p.a., poprzez skupienie się przy nałożeniu na uczestnika postępowania na okolicznościach wątpliwych lub trudnych do rozstrzygnięcia dla uczestnika, który działał w zaufaniu do organów prowadzących postępowanie, w przekonaniu o prawidłowości swoich działań i ze starannością służącą jak najszybszemu zapewnieniu okazania organom kontroli wymaganych przez nie dokumentów, co przyniosło skutek w postaci błędnego nałożenia kary na skarżącego;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi przez WSA, mimo że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie
- - art. 28a ust. 3 w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 3.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary administracyjnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego ważnego zezwolenia w sytuacji, w której kierowca skarżącego okazał służbom odpowiednie zezwolenie na wykonywanie przewozu w czasie, gdy pozostawał do dyspozycji funkcjonariuszy Służby Celnej prowadzących kontrolę na przejściu granicznym, a zatem, gdy kontrola nie została jeszcze zakończona;
- - art. 28 ust. 1 i art. 28a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium RP, które powinno być sankcjonowane karą pieniężną, ma miejsce także w momencie odbywania kontroli granicznej na przejściu granicznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oparta na kryterium celu przyświecającego wymogowi posiadania zezwolenia i z uwzględnieniem, że w przypadku braku wymaganego zezwolenia podmiot wykonujący przewóz w ogóle nie może opuścić przejścia granicznego (wjechać w głąb kraju), powinna prowadzić do wniosku, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium RP, które może być sankcjonowane, ma miejsce dopiero w momencie opuszczenia przejścia granicznego i odbywania przez przewoźnika dalszego przejazdu przez terytorium kraju z bezpośrednim zamiarem przemieszczania się do punktu przeznaczenia przewozu rzeczy;
- - art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności (przy ostrożnościowym założeniu, że naruszenie w ogóle wystąpiło).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Zarzuty skargi kasacyjnej - których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznano je łącznie - nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew tym zarzutom i prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie ma podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji - po pierwsze co do tego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 oraz art. 28a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym sankcjonowanego na mocy art. 92a ust. 1, ust. 6 ustawy o transporcie drogowym i Lp. 3.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, - po drugie co do uznania, że w okolicznościach tej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Odnosząc się do pierwszej z powołanych kwestii przypomnieć przede wszystkim trzeba, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że nie mamy do czynienia z takimi umowami, które wyłączałyby zastosowanie przewidzianej w tym przepisie zasady. W myśl art. 28a ust. 1 powołanej ustawy, tenże zagraniczny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wypełnić blankiet właściwego zezwolenia "najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany".
Zaś zgodnie z ust. 3 kierujący pojazdem ma obowiązek posiadania zezwolenia w pojeździe i okazywania go na żądanie uprawnionych osób. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Art. 28a został dodany do ustawy o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43 poz. 246). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, że wprowadzenie zapisu zobowiązującego do wypełnienia przez zagraniczny podmiot zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium RP służyć ma zwiększeniu efektywności kontroli przewoźników spoza UE (sejm VI kadencji, Druk nr 2401). Z powołanych przepisów błędnie więc strona wywodzi, że weryfikacja realizacji przez przewoźnika obowiązku posiadania wymaganego zezwolenia nie może odbywać się na przejściu granicznym, które znajduje się na terytorium RP, a dopiero po jego opuszczeniu.
W rozpatrywanej sprawie kontrola rozpoczęta o godz. 0:25 w dniu [...] listopada 2015 r. w Oddziale Celnym w Bobrownikach wykazała, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wypełnienia blankietu właściwego zezwolenia przed wjazdem na terytorium RP, posiadania zezwolenia w pojeździe i okazania go na żądanie uprawnionych osób. Okoliczności te potwierdza protokół kontroli, który jest dokumentem urzędowym, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca przedstawił do kontroli zezwolenie W-3 na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy "do/z państwa trzeciego". Kierowca pojazdu podpisał ten protokół, a w ramach przesłuchania, które zakończyło się o godz. 01:45 oświadczył, że rozumie treść zarzutu i wyjaśnił, że okazane zezwolenie W-3 dostał "od osoby odpowiedzialnej w firmie" (k. 4-6 akt administracyjnych). Trafnie przyjął w tym zakresie Sąd pierwszej instancji, że skoro doszło do spisania protokołu kontroli i przedstawienia go kierowcy, to uzasadnione jest przyjęcie, że doszło do zakończenia kontroli.
Z punktu widzenia prawnej kwalifikacji naruszenia obowiązków wynikających z art. 28 oraz art. 28a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym nie ma znaczenia, że po zakończeniu kontroli, przez kilka godzin pojazd pozostawał na granicy i kontynuował przejazd dopiero po okazaniu stosownego zezwolenia W-2, co według oświadczenia zawartego w piśmie skarżącej z 16 grudnia 2015 r. nastąpiło o godz. 8:00 (k. 19 akt administracyjnych). Okoliczność posiadania zezwolenia w pojeździe w trakcie dalszego wykonywania przewozu nie jest elementem stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, dla której decydujący jest moment przeprowadzonej kontroli. Okoliczność ta byłaby przedmiotem oceny, gdyby pojazd został poddany ponownej kontroli. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z omówionych względów chybione okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości oceny organu w zakresie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z powołanym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała wykładni tego przepisu przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jedynie jego zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Powołała się przy tym na przekonanie, że prawidłowe zezwolenie na przewóz musi okazać dopiero, gdy opuszcza przejście graniczne i wjeżdża w głąb kraju oraz podjęcie czynności w celu doręczenia kierowcy wymaganego zezwolenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te nie uzasadniają twierdzenia, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia i że naruszenie to nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności. Jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, mamy bowiem do czynienia z przedsiębiorcą, który jest podmiotem zawodowo zajmującym się wykonywaniem przewozu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Podmiot ten, powinien tak zorganizować swoją pracę, by kierowca wykonujący przewóz w jego imieniu przed wjazdem na terytorium RP posiadał w pojeździe wypełniony blankiet wymaganego zezwolenia - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 28a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym. Przekonanie to wzmacnia treść art. 28a ust. 3, który - jak wspomniano - expressis verbis stanowi, że w przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 1350 zł, uwzględnił to, że profesjonalny pełnomocnik organu, który nie prowadził wcześniej sprawy, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.