Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę G G Sp. z o.o. w W (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celej we W (dalej: Dyrektor) z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części zawierającej zestawienie punktów gier na automatach o niskich wygranych, uchylając zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.
Wnioskiem z dnia 7 września 2012 r. Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia, w części zawierającej zestawienie punktów gier. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówiono spółce dokonania zmiany zezwolenia w zakresie jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r.
W uzasadnieniu organ podał, że modyfikacja zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotycząca zmiany miejsca urządzenia gry jest niedopuszczalna ze względu na uregulowanie zawarte w art. 129 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, 135 ust. 2 oraz art. 138 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) dalej: u.g.h.
Dyrektor Izby Celnej dodał, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 135 ust. 2 u.g.h.) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34, nie przeczy temu wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i 217/11. W wyroku tym TSUE przesądził jedynie, że przepisem technicznym jest art. 14 ust. 1 u.g.h. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie.
WSA we W uwzględniając skargę uznał, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, który nie został notyfikowany, a więc jako niezgodny z prawem europejskim, nie mógł być zastosowany.
Sąd I instancji powołał się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w którym Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe u.g.h., powołane w pytaniach prejudycjalnych (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.
W obecnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 135 ust. 2 u.g.h., w wyniku zmiany zezwolenia, nie może nastąpić zmiana miejsc urządzenia gry na automatach o niskich wygranych, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry. Należy więc poddać ocenie, czy te konkretne zmiany mogą mieć istotny wpływ na sprzedaż automatów o niskich wygranych. Bezsporne jest, że regres w zakresie dozwolonych wcześniej możliwości używania produktu (automatu do gier o niskich wygranych) zawsze powoduje zmniejszenie popytu na ten towar i w konsekwencji zmniejszenie jego sprzedaży. Dla prawidłowej oceny, czy regulacja zawarta w art. 135 ust. 2 u.g.h. ma istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż automatów o niskich wygranych wiążące są wskazówki TSUE ujęte w punktach 38 i 39 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Wskazówki te każą wziąć pod uwagę trzy okoliczności wynikające z systemu prawnego stworzonego ustawą o grach hazardowych: 1) ograniczenie liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, 2) zmniejszenie ogólnej liczby kasyn, 3) zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach.
Te wskazówki sugerują, że wymieniony zakaz poważnie utrudnia sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Przepisy ustawy o grach hazardowych dążą do wyeliminowania działalności na automatach do gier poza kasynami i już tylko ta bezsporna okoliczność powoduje istotne zmniejszenie potencjalnego kręgu nabywców takich urządzeń.
Zdaniem Sądu, istotny wpływ analizowanych przepisów u.g.h., które w istocie zmierzają do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w postaci gry na automatach o niskich wygranych, na sprzedaż automatów o niskich wygranych, jest oczywisty. Produkty te będą mogły znaleźć legalne zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, w porównaniu do sytuacji sprzed wprowadzenia przepisów ustawy hazardowej. Ustawa ta, co jest bezsporne, ogranicza (określa górną granicę) liczbę kasyn gry i liczbę automatów, które można w nich umieścić, a użytkowanie automatów poza kasynami czyni niemożliwym.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów prawa procesowego - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie w oparciu o art. 135 ust. 2 ug.h., będący w ocenie Sądu przepisem o charakterze technicznym, który nie został notyfikowany, a więc jako niezgodny z prawem europejskim nie mógł być zastosowany, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że wydając decyzję w niniejszej sprawie organy celne nie naruszyły przepisów prawa krajowego i prawa unijnego,
- II. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- 1. art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, poprzez błędną wykładnię, której konsekwencją było uznanie, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, podlegającym notyfikacji,
- 2. art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jest niezgodny z prawem unijnym,
- 3. art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przepisami prawa unijnego,
- 4. § 5 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 roku (Dz.U. Nr 65 poz. 597), w związku z art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, w związku z art. 36 i 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. EU.C.10.83.47), dalej: TFUE, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczność, że przewidziane w § 5 pkt 5 rozporządzenia wyłączenie spod obowiązku notyfikacji przepisów mających na celu
W tym miejscu tekst skargi kasacyjnej urywa się i dalej rozpoczyna się słowami:
przepisach dyrektywy 98/34/WE i nie stanowiło w tym zakresie prawidłowej implementacji jej przepisów, dlatego też nikt nie może się powoływać na ten przepis dla uzasadnienia odstąpienia od obowiązku notyfikacji przepisów spełniających wymogi przepisów technicznych.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora wskazuje obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszący naruszenia prawa procesowego. Taka kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony poprawnie albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Dyrektora ma usprawiedliwione podstawy, zatem musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA, pomimo że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, to nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają uzasadnienie prawne.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z § 2 tego przepisu i art. 151 p.p.s.a. Dyrektor w ramach tego zarzutu twierdzi, że WSA we W wadliwie uwzględnił skargę Spółki, przyjmując, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym. Ten zarzut Dyrektor formułuje w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z formalnego punktu widzenia tak postawiony zarzut jest wadliwy, a nadto niepełny. Z treści art. 174 pkt 2 wynika, że zarzut ma odnosić się do naruszeń prawa procesowego. Skoro tak, to nie można Sądowi I instancji zarzucać, że naruszył on art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, a tak czyni skarga kasacyjna. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ odnosi się do naruszeń prawa materialnego, więc ten typ naruszeń może być wskazywany w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dostrzegając ten błąd Sąd II instancji rozważał, czy powołanie w ten sposób przepisów nie jest pomyłką autora skargi kasacyjnej, jednak wobec braku w uzasadnieniu jakichkolwiek sugestii, na czym polega naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów, nie mógł przyjąć, że jest to wada dająca się konwalidować.
NSA przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to, że jej skuteczność zależy od spełnienia przez stronę występującą z takim środkiem warunków przewidzianych w ustawie. Orzecznictwo NSA złagodziło rygory związane z wymaganiami formalnymi skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak warunkiem jej skuteczności musi być wskazanie w zarzucie naruszonych przepisów oraz wyjaśnienie (uzasadnienie) tych naruszeń i określenie ich wpływu na treść skarżonego wyroku. Brak tych elementów nie pozwala dokonać kontroli skarżonego wyroku, gdyż Sąd II instancji jest związany granicami i kierunkami weryfikacji wyroku, a na stronie ciąży obowiązek ich wyznaczenia do chwili złożenia skargi kasacyjnej.
Ponadto skarga kasacyjna jako profesjonalny środek prawny wymaga precyzyjnego i jednoznacznego wypełnienia nakazów ustawowych związanych z jej treścią. W rozpoznawanej sprawie ta skarga nie tylko wadliwie buduje zarzut, ale w uzasadnieniu nie przedstawia żadnej argumentacji przemawiającej na rzecz jego trafności.
Odnosząc się do zarzutów materialnych NSA stwierdza, że są one również niekompletne, bo nie wskazują przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a odnoszą się wprost do ich naruszeń w postępowaniu przed organami. Niewątpliwie takie ujęcie zarzutów jest wadliwe, ale ten rodzaj wady nie skutkuje możliwością odmowy kontroli wyroku ze względu na podniesione w nich naruszenia. W ocenie Sądu II instancji trafne są zarzuty oznaczone jako ppkt 1 i 2 części drugiej skargi kasacyjnej. W istocie są to zarzuty, które przesądzają definitywnie o poprawności skarżonego wyroku, a poza tym mają taki zasięg normatywny, że czynią bezprzedmiotowym dwa pozostałe ujęte w pkt 3 i 4, z tego też powodu w zakresie tych ostatnich Sąd II instancji nie będzie dokonywał ich szczegółowej analizy, bowiem musiałaby ona być powtórzeniem argumentacji uzasadniającej trafność dwóch pierwszych zarzutów.
Zdaniem NSA, Dyrektor trafnie twierdzi, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a więc poprawny jest zarzut jego skargi, który podnosi błąd wykładni art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11 tej dyrektywy, polegający na uznaniu, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest "techniczny", a przez to przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, która była przedmiotem zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem przejściowym, zatem, jak słusznie wskazał Dyrektor, przepisem, którego rolą jest dostosowanie stanów prawnych powstałych na gruncie starych przepisów prawnych do nowej rzeczywistości prawnej jaka powstała po wejściu w życie u.g.h. Taka rola przepisu musi być brana pod uwagę przy ocenie jego charakteru, zwłaszcza przypisywania tej regulacji technicznego charakteru w rozumieniu przepisów unijnych. Poprawnie twierdzi Dyrektor, że z faktu uznania przez TSUE przepisów przejściowych za przepisy potencjalnie techniczne nie wynika, że mają one rzeczywiście taki charakter.
Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie wynika taki charakter przepisów przejściowych, a jedynym obowiązkiem jaki z niego wypływa jest konieczność oceny tych przepisów z punktu widzenia potencjalnie technicznego ich charakteru. Dyrektor dokonuje takiej oceny w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zasadniczo jest to ocena trafna, o ile nie jest wiązana z elementami faktycznymi rozpoznawanej sprawy oraz liczbowymi analizami rynku automatów. Przyjęcie odmiennego poglądu przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Podkreślić należy, że w przypadku przepisów przejściowych u.g.h. potencjalnie techniczny charakter tych regulacji należy do sfery ocen prawnych, a więc ustalenia, jaki te regulacje mają wpływ na funkcjonowanie gier na automatach, a nie ustaleń faktycznych, zwłaszcza ilości funkcjonujących automatów przed i po wejściu w życie u.g.h.
Istotą przepisów przejściowych jest dostosowanie działalności prowadzonej na dotychczasowych zasadach do nowych warunków, jakie pojawiły się z chwilą wejścia w życie u.g.h. Przyjęte przez ustawę rozwiązanie wychodzi od stwierdzenia, że wszystkie podmioty mające uprawnienie do prowadzenia gier na automatach zachowują je do chwili wygaśnięcia zezwoleń dopuszczających prowadzenie takiej działalności. Zatem tak określone przepisy przejściowe nie miały wpływu na produkt lub obrót nim na rynku, bowiem w ogóle nie odnosiły się do produktu, a tylko do uprawnień podmiotu, który mógł korzystać z określonych produktów. Możliwość korzystania przez podmiot mający zezwolenie z określonej liczby automatów została zachowana, jedynym ograniczeniem jakie wprowadziła ustawa w art. 135 ust. 2 u.g.h. było to, że podmiot prowadzący gry na automatach nie może domagać się zmiany zezwolenia, która polegałaby na zmianie miejsca prowadzenia tej gry, chyba że miałoby to dotyczyć zmniejszenia ilości takich miejsca.
Wprowadzenie takiej modyfikacji w zakresie zmian zezwolenia nie zmienia charakteru samego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., a więc nie czyni tej regulacji przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Dlatego tak jest, bo wcześniej obowiązująca ustawa regulująca tę działalność nie tworzyła po stronie podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie gier na automatach publicznego "roszczenia", skutkiem którego byłby obowiązek organu do zmiany zezwolenia stosownie do treści złożonego wniosku. Gdyby tak było, a więc gdyby organ na gruncie tamtych przepisów był zobowiązany zawsze zmieniać treść zezwolenia zgodnie z treścią żądania, to wówczas można by przyjąć pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, że przepis przejściowy ma charakter techniczny, bo zakazując zmiany miejsca usytuowania automatu, ograniczałby równocześnie zakres prowadzonej działalności, a więc miałby wpływ na rynek automatów.
Jednak takich przepisów nie było, bowiem zmiana zezwolenia, w której miał zastosowanie art. 253 O.p. stwarzała tylko potencjalną możliwość nowego określenia warunków prowadzonej działalności, w tym miejsca lokalizacji automatu. Zauważyć należy, że treść art. 253 O.p. daje podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, ale tylko wtedy, gdy przemawiała za tym interes publiczny lub ważny interes podatnika. Zatem ten przepis nie stwarzał obowiązku zmiany zezwolenia. Co więcej każdy podmiot prowadzący działalność na automatach musiał się liczyć z tym, że nie będzie mógł wykorzystywać tych urządzeń po upływie czasu, na który wydano zezwolenie.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.