Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 195/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi P. M., uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wyrokiem z 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Dyrektora ARiMR w W. z [...] listopada 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] września 2010 r. w przedmiocie płatności ONW.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił spółce cywilnej M. A. przyznania płatności ONW na 2010 r.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu II instancji grunty zgłoszone do płatności przez spółkę cywilną są zarządzane przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, a warunki do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M.– wspólnika s.c. M. A. na powyższą decyzję.
W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L 368/74 z 23.12.2006, dalej rozporządzeniem 1975/2006), organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r., C-434/12. Tymczasem nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącą na skutek wezwania organu I instancji. Nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez spółkę samodzielnej działalności rolniczej.
Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, zadeklarowanych do płatności na 2010 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoich wspólników lub uprawnione osoby, komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, zbadać dokumentację rozliczeniową spółki za przedmiotowy rok 2010. Tymczasem nie dokonały takiej oceny.
W związku powyższym, Sąd uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne, stwierdzenie organów, że spółka cywilna nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu.
Natomiast niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut skargi naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), bowiem wykonaniem wytycznych WSA w W. z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/11, jest uznanie przez organy ARiMR spółki cywilnej za podmiot uprawniony do składania wniosku o płatności i prowadząc postępowanie wyjaśniające pod kątem przesłanek do przyznania wnioskowanej płatności uznały, że brak jest podstaw do ich przyznania na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Okoliczność, że organy za wcześniejsze lata przyznawały spółce płatności ONW, a w tej sprawie na rok 2010 odmówiły tej płatności (wobec ustalonej zmiany stanu faktycznego) nie stanowi o naruszeniu art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., po. 267 ze zm.; dalej k.p.a.).
P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 8 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1975/2006.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że chybione jest stwierdzenie Sądu, że okoliczność przyznawania spółce za lata poprzednie płatności ONW i odmowa przyznania tej płatności za rok 2010 nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a.
Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że do oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1975/2006 konieczna jest ocena działań także na etapie tworzenia beneficjentów, a nie tylko działań samego beneficjenta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania.
W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i stanowisko skarżącego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania są zaprezentowane w sposób klarowny. Z uzasadnienia wynika, jakie czynności powinien podjąć organ, by rzetelnie ustalić, czy w sprawie stworzone zostały sztuczne warunki w rozumieniu art. art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1975/2006 oraz sposób dokonania tej oceny.
Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze wskazaniami Sądu I instancji nie świadczy o tym, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jak zostało już powiedziane wyrok w pełni odpowiada prawu – zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. WSA wyraźnie stwierdził, że ocena, czy zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności ONW powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, po zbadaniu motywów leżących u tworzenia spółki, jej działania.
Kwestia "sztucznego stworzenia warunków", o jakich mowa w art. 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia (WE) 1975/2006 dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Stąd też Sąd I instancji trafnie zalecił, aby to organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie pozostaje też w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w wyroku Trybunału (szósta izba) z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którym do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Wprawdzie powyższy wyrok Trybunału dotyczy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2011r., Nr 25, str. 8; dalej rozporządzenie 65/2011), a nie mającego zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, lecz obydwie te normy regulują pojęcie sztucznych warunków gospodarowania. Skoro więc te warunki według Trybunału dotyczą także osób "zaangażowanych w podobne projekty", to na tle art. 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.