Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 797/12 oddalił skargę P. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
KNF decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w sprawie skreślenia P. Z. z listy doradców inwestycyjnych za naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. d/ ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm., dalej: u.o.i.f.), w związku z wykonywaniem zawodu doradcy inwestycyjnego w okresie zatrudnienia w [...] S.A. na stanowisku zarządzającego papierami wartościowymi w Departamencie Zarządzania Aktywami [...].
Komisja ustaliła, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. o godz. 11:04 M. J., pracownik [...] S.A. i makler papierów wartościowych, przekazał skarżącemu w rozmowie telefonicznej informację o tym, że wynik finansowy P. S.A. za II kwartał 2008 r. może być niższy od oczekiwań rynkowych. Zasugerował również skarżącemu, aby ten skontaktował się z K. K., analitykiem sektora spółek paliwowych [...], celem potwierdzenia powyższych informacji i rozważył sprzedaż akcji. K. K. w rozmowie ze skarżącym potwierdził te informacje i wskazał, że o powyższym dowiedział się od K. P. pracownika Działu Relacji Inwestorskich P. S.A. Bezpośrednio po obu rozmowach skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2008 r. o godz. 11:14 telefoniczną dyspozycję sprzedaży akcji spółki P., którą następnie kilkakrotnie modyfikował.
Komisja przeprowadziła dodatkowe czynności dowodowe, będące częściową realizacją wniosków skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do akt postępowania załączono wydruki z zawartością skrzynki e-mailowej K. P. za okres od 1 sierpnia 2008 r. do 10 sierpnia 2008 r. oraz listę mailingową osób, do których w dniu [...] sierpnia 2008 r. [...] skierował raport zawierający prognozę zysku netto P. S.A.za II kwartał 2008 r. opiewającą na 281,8 mln zł.
Zdaniem Komisji doszło do ujawnienia informacji poufnej przez skarżącego. Informacja stanowiła jasny i precyzyjny komunikat, dotyczyła bezpośrednio emitenta instrumentów finansowych i nie była publicznie dostępna. Zaś po jej przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych. Zatem nastąpiło naruszenie przez skarżącego art. 156 ust.2 pkt 1 u.o.i.f.
Komisja wskazała, że publikacja prognozy z dnia [...] sierpnia 2008 r. i udostępnienie jej klientom nie oznaczało, że informacja o zysku netto przestaje być informacją poufną, nawet jeżeli są one ze sobą zbieżne. Do dnia publikacji wyników finansowych Spółki, pomimo pojawiającego się szeregu prognoz analityków biur maklerskich informacje o wynikach są poufne.
Odnosząc się do wniosku o odroczenie rozprawy administracyjnej do czasu ukonstytuowania się quorum niezbędnego do podjęcia decyzji z uwagi na wyłączenie z mocy prawa zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) członków organu kolegialnego, którzy brali udział w podjęciu decyzji z dnia [...] września 2010 r., organ wskazał, że KNF jest centralnym organem administracji państwowej, w związku z czym jej członkowie nie podlegają wyłączeniu.
WSA w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z udziałem w ponownym rozpoznaniu sprawy części członków KNF, którzy wydawali decyzję z dnia [...] września 2010 r. Powołując się na wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1068/11, Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 24 § 1pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków KNF. Skarżący zaś nie podnosił wobec członków KNF zarzutów mieszczących się w katalogu art. 24 § 3 k.p.a.
Jak stwierdził Sąd I instancji, Komisja nie naruszyła art. 7, 77 § 1, 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został przez KNF zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący, z zachowaniem obowiązujących reguł proceduralnych. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Zostały również uwzględnione wszystkie dowody, które miały znaczenie dla sprawy.
W ocenie Sądu I instancji skarżący dopuścił się naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. d/ u.o.i.f. Informacje przekazane skarżącemu stanowiły łącznie informację poufną w rozumieniu art. 154 u.o.i.f. Przekazane skarżącemu dane pozwoliły na przyjęcie, że osiągnięcie przez P. niższego zysku niż przewidywany, jest zdarzeniem, którego należy zasadnie oczekiwać i które będzie miało wpływ na wynik akcji Spółki, bo mogłoby dojść do ich wyprzedaży. Sposób przekazu tej informacji należało ocenić przy uwzględnieniu okoliczności, że nastąpiło to między osobami, które zawodowo działają na rynku kapitałowym.
Zatem ich wiedza była wyższa aniżeli wiedza racjonalnego inwestora, który jest wzorcem oceny, czy dana informacja ma charakter cenotwórczy. Sąd I instancji podniósł, że informacja o wynikach finansowych P. za II kwartał 2008 r. w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie została jeszcze upubliczniona, co nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. w formie skonsolidowanego raportu kwartalnego. Zatem Sąd podzielił stanowisko KNF, że skarżącemu została przekazana informacja poufna, którą skarżący wykorzystał, zlecając M. J. sprzedaż 683.296 akcji Spółki.
Sąd I instancji zauważył również, że skarżący w pierwotnych zeznaniach nie wspominał, aby wykorzystał raport, który prognozował wynik finansowy Spółki za II kwartał 2008 r. Do znajomości tego raportu odwołał się dopiero w późniejszych zeznaniach. Zatem słusznie KNF przyjęła, że odwoływanie się do tego dokumentu i wskazywanie na sporządzenie analizy dotyczących P. przed godz. 11:04 w dniu [...] sierpnia 2008 r. było przyjętą linią obrony.
Sąd I instancji stwierdził, że KNF prawidłowo orzekła o sankcji wobec skarżącego na podstawie art. 130 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f. Skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby mieć wpływ na zastosowanie łagodniejszej sankcji. Zachwiana została zasada zagwarantowania równego traktowania inwestorów, która ma wpływ na zaufanie inwestorów do rynku kapitałowego. P. Z. wykonując zawód doradcy inwestycyjnego, zarządzając portfelami klientów, podważył zaufanie również do wykonywanego zawodu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Z. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości, a także uchylenie w całości decyzji KNF z dnia [...] lutego 2012 r. albo uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:
- a) błędnym zastosowaniu art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. d/ u.o.i.f. polegającym na przyjęciu przez Sąd I instancji, że P. Z. mógłby posiadać informację poufną dotyczącą wyniku finansowego P. S.A. w związku z wykonywaniem zawodu doradcy inwestycyjnego w [...];
- b) błędnym zastosowaniu art. 154 ust. 1 u.o.i.f. polegającym na przyjęciu, że przekaz stanowiący treść rozmów telefonicznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. stanowił obiektywną informację dotyczącą emitenta – P. S.A., a nie subiektywną prognozę lub opinię analityka K. K.;
- c) błędnym zastosowaniu art. 154 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f. polegającym na przyjęciu, że treść rozmów telefonicznych z dnia 6 sierpnia 2008 r. stanowiła informację określoną w sposób precyzyjny, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwiał dokonanie oceny jej wpływu na cenę akcji P. S.A., a także błędnym zastosowaniu art. 54 u.o.i.f. przez pominięcie testu istotności informacji w rozumieniu art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W konsekwencji powyższych naruszeń skarżący wskazał na błędne zastosowanie art. 130 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f., polegające na podtrzymaniu decyzji KNF z dnia [...] lutego 2012 r. i oddaleniu skargi.
Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 160 § 1 pkt 3 i art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przeprowadzenie dowodu z postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. Sądu Rejonowego dla W.-Ś. II Wydział Kary [...] na okoliczność, że Prokuratura Okręgowa i wskazany Sąd powszechny umorzyły postępowanie karne z uwagi na fakt, że nie doszło do ujawnienia informacji poufnej w niniejszej sprawie.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 160 § 1 pkt 3 i art. 113 § 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy nie uwzględniono prognozy wyniku finansowego P. za II kwartał 2008 r. zawartej w raporcie [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.
- c) poprzez brak wskazania, że sprzedaż akcji P. została dokonana przez skarżącego na podstawie informacji uzyskanej od M. J.
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 7-9 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 119 ze zm. dalej: u.n.f.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do członków KNF nie mają one zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P. Z. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W związku z tym Sąd II instancji rozpozna w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Konieczność wyboru takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena sposobu kontroli przez Sąd I instancji zakresu stosowania przez organy prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy ustalone zostanie, że organy i Sąd I instancji nie naruszyły przepisów postępowania. Skarga kasacyjna formułuje w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. cztery zarzuty. Pierwsze trzy dotyczą postępowania wyjaśniającego. Braki w tym postępowaniu w zakresie wskazanym w tych zarzutach są wadą postępowania przed KNF, a ich akceptacja przez Sąd I instancji jest wadą postępowania sądowoadministracyjnego, przez co wyrok objęty skargą kasacyjną wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które polegało na niezastosowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu, a tym samym wadliwie oddalono skargę.
Czwarty spośród zarzutów procesowych podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 11 ust. 7-9 u.n.f. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie tych przepisów polegało na błędnym przyjęciu przez KNF, że do postępowania przed KNF nie mają zastosowania powołane w zarzucie przepisy k.p.a. Akceptacja takiego poglądu przez Sąd I instancji prowadziła do wady postępowania kontrolnego, która polegała na niezastosowaniu przez Sąd I instancji jako podstawy wyrokowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Podniesienie takich zarzutów procesowych narzuca Sądowi I instancji kolejność ich oceny, przy czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów, które z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy mogą wywierać najdalej idące skutki prawne. Z tego względu NSA najpierw musi wypowiedzieć się co do zarzutu zamieszczonego w pkt II ppkt d/ skargi kasacyjnej, gdyż ten wiąże się z prawidłowością prowadzonego postępowania mogącą skutkować koniecznością jego wznowienia, jeżeli postępowanie dotknięte byłoby wadą podnoszoną w zarzucie.
Zdaniem Sądu II instancji ten zarzut jest trafny, posiada prawne usprawiedliwienie, a to oznacza, że z tego powodu skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. NSA podziela w pełni stanowisko wyrażone we własnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, CBOiS. Aprobuje również argumentację wyrażoną w uzasadnieniu tego orzeczenia, zatem na użytek rozpoznawanej sprawy powtarza, że art. 27 § 1 k.p.a. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. W art. 24 § 1 k.p.a. uregulowane zostały przypadki wyłączenia pracownika organu z mocy prawa.
Zatem ziszczenie się jednej z okoliczności uregulowanej w § 1 pkt 1-7 tego przepisu skutkuje z mocy prawa niezdolnością do udziału w postępowaniu, w tym w wydaniu decyzji. W zakresie wyłączeń wynikających z art. 24 § 1 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. skutek wyłączający członka organu kolegialnego następuje bez jakiegokolwiek orzekania, gdyż jest to wyłączenie ex lege. Przyjęta w art. 24 § 1-7 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. reguła pełni funkcję gwarancyjną dla strony, bo wyklucza z orzekania w jej sprawie osoby (członków organu kolegialnego), co do których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że mogą nie być bezstronne. Z punktu widzenia ochrony praw procesowych strony ta instytucja ma fundamentalne znaczenie, bo zapewnia, że postępowanie spełnia wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Z tego też powodu Sąd II instancji nie może aprobować argumentacji uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną, w myśl której przewidziane w art. 11 ust. 7-9 u.n.f. wyłączenie odnosi się tylko do tych sytuacji, gdy istnieją podstawy wyłączenia członka Komisji na wniosek, bo zostało uprawdopodobnione, że może on być stronniczy.
Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do nielogicznej konsekwencji, czyli dopuszczenia możliwości wyłączenia członka Komisji tylko w sytuacji, gdy zostałaby uprawdopodobniona możliwość bycia stronniczym oraz wykluczenia takiego wyłączenia w tych przypadkach, w których brak bezstronności jest oczywisty, bo zachodzą okoliczności, które zdaniem samego ustawodawcy eliminują bezstronność, co wynika ze sposobu ujęcia art. 24 § 1 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wykładanie w ten sposób treści wskazanych przepisów nie może spotkać się z akceptacją, bo godzi w podstawy samego postępowania, a to stanowi naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Sąd II instancji prezentując takie stanowisko ma na uwadze ukształtowaną w tej materii linię orzeczniczą tego Sądu, w myśl której do Komisji nie miał zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji gdy dochodziło do ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1068/11, publik. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 53), jednak stwierdza, że w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji ta argumentacja utraciła swoją aktualność. Powodem takiego stanu jest zmiana treści art. 11 u.n.f., która nastąpiła z dniem 24 października 2011 r. Z tym dniem weszła w życie zmiana wskazanego przepisu wprowadzona przez art. 166 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175). Nowela art. 11 u.n.f. polegała m.in. na dodaniu ust. 7-9, w których uregulowano sposób orzekania o wyłączeniu członków Komisji ze względu na okoliczności uzasadniające brak bezstronności (art. 24 § 3 k.p.a.).
Co więcej, te przepisy przewidują nawet sytuację, że wyłączeniu mogą podlegać wszyscy członkowie Komisji. Dodanie takiej regulacji do art. 11 u.n.f. musi skutkować przyjęciem tezy, że wcześniejsze orzecznictwo NSA stało się nieaktualne, gdyż kształtowało się ono w sytuacji braku w art. 11 u.n.f. przepisów regulujących wyłączenie członka Komisji. W tym rozumieniu trafny jest pogląd skarżącego kasacyjnie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, a jego konsekwencją musi być uznanie, że w postępowaniu przed Komisją miały zastosowanie przepisy art. 24 § 1 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co oznacza, że członek Komisji podlega wyłączeniu zarówno w przypadku, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jak i w sytuacji gdy spełnione są warunki z art. 24 § 3 k.p.a. Różnica między obu sytuacjami sprowadza się tylko do tego, że w okolicznościach o jakich stanowi art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie następuje w drodze czynności procesowej, a w przypadkach uregulowanych w art. 24 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa.
Brak wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. skutkuje wadliwością postępowania. W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte przez organ kolegialny jest wadliwe, gdy zostaje wydane w wadliwie prowadzonym postępowaniu. NSA przyjmując taki pogląd wywodzi jego uzasadnienie z treści art. 11 ust. 5 u.n.f., który stwierdza, że do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W rozpoznawanym zakresie nie ma regulacji szczególnej, zatem przepisy o wyłączeniu członka Komisji, co do podstaw tego wyłączenia, należy stosować w zakresie uregulowanym w art. 24 § 1 pkt 1-7 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Rozwiązanie szczególne odnosi się tylko do wyłączenia ze względu na uprawdopodobnienie braku bezstronności członka Komisji i wówczas mają zastosowanie reguły zawarte w art. 11 ust. 7-9 u.n.f.
W ocenie NSA tylko takie rozumienie treści art. 11 ust. 5 oraz ust. 7-9 odpowiada prawu. W zaskarżonym wyroku WSA w W. przyjął odmienne rozumienie tych regulacji, czym naruszył ich treść, a to jest wystarczający powód do uznania trafności tego zarzutu skargi kasacyjnej. NSA podkreśla, że ten sposób argumentacji odpowiada wcześniejszemu poglądowi wyrażonemu przez ten Sąd w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 567/12, LEX nr 1378943), gdzie zwrócono uwagę na prawne konsekwencje noweli art. 11 u.n.f.
Dodatkowo Sąd II instancji wskazuje, że bezstronność w orzekaniu jest immanentnym składnikiem gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych prawa do sądu. Z tych więc powodów nie da się bronić stanowiska prezentowanego przez KNF w uzasadnieniu skarżonych decyzji i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Co więcej, wskazać należy, że jest ono prawnie niezasadne i nielogiczne, gdyż dopuszcza konieczność wyłączenia członka KNF z przyczyn fakultatywnych, odmawiając takiego skutku przyczynom obligatoryjnym. Trafnie podkreśla ten wątek uzasadnienie skargi kasacyjnej, że istnienie takiej sytuacji jest niemożliwe w żadnej procedurze, która ma spełniać minimum ochrony.
Sąd II instancji ten pogląd uzupełnia stwierdzeniem, że przyczyny obligatoryjne wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a. zawsze prowadzą do wadliwości postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś w przypadku bezstronności z art. 24 § 3 k.p.a. tylko o tyle, o ile strona zakwestionowała tę okoliczność. Inaczej rzecz ujmując, każda z okoliczności z art. 24 § 1 k.p.a. jest wadą niekonwalidowalną, natomiast bezstronność, o jakiej stanowi art. 24 § 3 k.p.a., podlega konwalidacji w tym znaczeniu, że nie można podnieść wadliwości postępowania, jeżeli orzekała w sprawie osoba stronnicza, a ten fakt nie stał się przyczyną wyłączenia na wniosek lub z urzędu.
Ze względu na przyjęcie trafności skargi kasacyjnej na podstawie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., NSA nie odnosi się do pozostałych zarzutów, zarówno procesowych, a tym bardziej materialnych, gdyż w takiej sytuacji nie ma formalnych podstaw do oceny poprawności postępowania wyjaśniającego, jak i sposobu stosowania prawa materialnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.