Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 745/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J G na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektora Transportu Drogowego w W z dnia [...] października 2012 r.;
- 2) stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;
- 3) zasądził od organu na rzecz skarżącej 1520 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 23 marca 2012 r. na terenie Portu Lotniczego Okęcie w Warszawie zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki Skoda o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez M O. W toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej stronie skarżącej. W toku kontroli zabezpieczono paragon z kasy fiskalnej z dnia kontroli za wykonaną usługę transportową. W wyniku oględzin pojazdu stwierdzono, że na pojeździe umieszczone były napisy: "[...] Przewóz Osób" i "[...] Przewóz [...]", zaś na prawych tylnych drzwiach w górnym prawym rogu został umieszczony "cennik usług przewozowych". Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna i protokół kontroli.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nakładającą na J G karę pieniężną w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, na podstawie art. 18 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), dalej: u.t.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W uwzględniając skargę J G wskazał na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że w dacie kontroli obowiązywał art. 18 ust. 5 lit. b/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2011 r., tj. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Zmiana tego przepisu na powołany w obu decyzjach nastąpiła na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. (Dz. U. poz. 661) zmieniającego ustawę o transporcie drogowym z dniem 29 czerwca 2012 r., a więc już po kontroli. Nowelizacja dodając zdania "lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy..." znacząco rozszerza poprzedni zakaz z art. 18 ust. 5 lit b/.
W ocenie Sądu I instancji organ w żaden sposób nie ustalił, czy w sprawie można było zarzucić skarżącej naruszenie przepisu w dawnym brzmieniu art. 18 ust. 5 lit. b/, nie ustalając także, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia przepisu wprowadzonego nowelą – art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., którego w dacie kontroli nie było. Każdy podmiot wykonujący działalność przewozu osób obowiązany jest do przestrzegania wyłącznie przepisów, które go obowiązują w dacie przeprowadzania kontroli. Jeżeli zatem konkretne obowiązki zostają rozszerzone na skutek zmiany ustawy powstałej po kontroli, to nie można przewoźnikowi zarzucić ich naruszenia wymagając, by stosował się do przepisów nieobowiązujących w dacie kontroli, gdyż w tym momencie mógł naruszyć jedynie zakaz obowiązujący.
Sąd I instancji wskazał, że J G przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji i w odwołaniu domagała się przeprowadzenia dowodu (wykonania telefonu na numer znajdujący się na pojeździe) na stwierdzenie, czy napisy na pojeździe w jakikolwiek sposób identyfikują J G lub innego przedsiębiorcę. Dowodu tego organ nie przeprowadził w żadnym stadium postępowania, co w ocenie Sądu I instancji naruszyło przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołując się natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji do protokołów z innych kontroli, organ nie mógł w ten sposób, w ocenie Sądu, konwalidować naruszenia wymienionych przepisów, tym bardziej że przedłożone protokoły kontroli odnoszą się do innych kontroli, innych pojazdów i innych kierowców.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie ustaliły, czy skarżącej można było zarzucić naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 661), a także nie ustaliły w jaki sposób miało dojść do naruszenia przepisu wprowadzonego ww. nowelą, tj. art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., podczas gdy przedmiotem naruszenia stwierdzonego przez organ i podstawą przypisania odpowiedzialności skarżącej był fakt umieszczenia przez nią na pojeździe nazwy przedsiębiorcy, którą skarżąca posługuje się w obrocie handlowym przy wykonywaniu usług, tzn. nazwy: "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz [...]", co stanowiło naruszenie obowiązującego w chwili kontroli zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d., który to przepis był przez organ zastosowany, jak również stanowiło naruszenie art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 11 maja 2012 r.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ z naruszeniem przepisów k.p.a. nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu mającego polegać na wykonaniu połączenia telefonicznego pod numer umieszczony na zatrzymanym do kontroli pojeździe, podczas gdy organ konsekwentnie wykazywał, że umieszczony numer wraz z napisami "Przewóz", "Przewóz osób" stanowi nazwę skarżącej w związku z czym okoliczność, czy pod wskazanym numerem można było uzyskać połączenie telefoniczne ze skarżącą była obojętna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wnioskowany dowód nie był przydatny do weryfikacji nazwy przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J G wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu może tylko uwzględnić nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, tym samym spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wskazuje dwa zarzuty procesowe. W istocie jest to jeden zarzut odnoszący się do przyjęcia za podstawę wyrokowania stanu faktycznego z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Szczegółowo Inspektor podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, gdyż Sąd w sposób nieuprawniony przyjął, że organy transportu drogowego dokonały niewłaściwych ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy. Z tego powodu WSA w W błędnie przyjął, że organy nie ustaliły przesłanek naruszenia art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. w zakresie w jakim obowiązywał ten przepis przed nowelą dokonaną ustawą z dnia 11 maja 2012 r., a więc Sąd I instancji uwzględnił skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego działania, bo organy wyraźnie i jednoznacznie wskazały na różnicę w treści przepisów sprzed i po nowelizacji, a do rozpoznawanej sprawy zastosowały przepisy właściwe, obowiązujące w dniu kontroli, z tym tylko że w uzasadnieniu decyzji posłużyły się treścią nowych przepisów dla wsparcia swojego stanowiska, zgodnie z którym stwierdzone na kontrolowanym pojeździe napisy wyczerpywały dyspozycję art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., bo były oznaczeniem przedsiębiorcy, które było niedopuszczalne.
W ocenie NSA tak postawiony zarzut nie ma prawnego usprawiedliwienia, zatem nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy transportu drogowego wadliwie przyjęły, że w kontrolowanej przez ten Sąd sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. w treści obowiązującej w dniu kontroli pojazdu, w sytuacji gdy nie ustalono i nie wykazano, że takie naruszenie miało miejsce. Trafnie twierdzi Sąd I instancji, że każdy podmiot wykonujący transport drogowy jest zobowiązany do przestrzegania przepisów obowiązujących w chwili kontroli, zatem wykazanie, że w tym zakresie dopuszcza się on naruszeń musi być bardzo precyzyjne, zwłaszcza że chodzi o nałożenie kar administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie istota rzeczy nie dotyczy tego, że organy zastosowały wadliwie przepisy materialne, a więc "nowe" do sytuacji, w której nie miały one zastosowania. Sąd I instancji nie twierdzi, że taka sytuacja miała miejsce. Sąd tylko podkreśla, że z treści dokonanej zmiany, a więc "nowych" przepisów organy wyprowadziły nieuprawniony wniosek, że skoro nowe przepisy szeroko traktują sposób oznaczania pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, to tak należy traktować oznaczenia na gruncie przepisów będących podstawą wymierzenia kary. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, że Sąd stawia organom zarzut wadliwości takiej wykładni, ale wynika, że organy przyjmując taki sposób rozumienia przepisów nie udowodniły, że oznaczenia uwidocznione na pojeździe w trakcie kontroli są: nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Zatem podstawą zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ nie było stosowanie niewłaściwych przepisów, ale nieudowodnienie, że stwierdzone na pojeździe napisy wyczerpują treść art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. Z takim poglądem należy się zgodzić, przez co podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty trzeba uznać za nietrafne. Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzje obu instancji, by organy jednoznacznie wypowiedziały się, czy dokonane w sprawie ustalenia wyczerpują prawną podstawę do nałożenia kary.
Dodatkowo NSA zauważa, że skarga kasacyjna niewłaściwie kwestionuje postępowanie w zakresie ustaleń faktycznych i przypisuje Sądowi I instancji naruszenie przepisów w tym zakresie. Analiz akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast spór istnieje co do jego oceny. W kontekście tej uwagi należy widzieć naruszenia powołanych w zarzucie przepisów. Zasadniczo te naruszenia ograniczają się do treści art. 80 k.p.a., ale jak to zostało podkreślone w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się takiej wadliwości, przyjmując, że treść art. 80 k.p.a. naruszyły organy, gdyż nie dokonały poprawnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W tym zakresie NSA potwierdza własny pogląd, że art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. nie może być rozumiany w wąski sposób, a więc że do naruszenia zawartego w nim nakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy na pojeździe jest równoznaczna z jego nazwą (firmą) we właściwym rejestrze.
Jednak brak wymogu tożsamości nazwy z firmą przedsiębiorcy nie daje podstaw do dowolnego oznaczania takiej nazwy, zwłaszcza przez przyjęcie za nazwę oznaczeń typu "przewóz" lub "przewóz osób", bo nie odnoszą się one do przedsiębiorcy ale rodzaju działalności (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II GSK 594/13, CBOIS).
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.