Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 6 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2256/13, pozostawił bez rozpatrzenia skargę G. P. S.A. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, z następującym uzasadnieniem.
Zarządzeniem z dnia 16 października 2013 r. wezwano skarżącą pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania do nadesłania w terminie 7 dni informacji o wynikach oceny projektu oraz informacji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. w postaci oryginałów lub uwierzytelnionych kopii, zgodnie z art. 48 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.)
Dokumenty te zostały przesłane do Sądu "Za zgodność z oryginałem – poświadczam, R., M. O., adwokat". Oświadczenie zostało złożone 24 października 2013 r. i podpisane przez adw. M. O. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił skargę G. P. S.A. bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30 c ust. 2 b) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a. zgodność z oryginałem dokumentów może być poświadczona przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, zaś adw. M. O., który poświadczył za zgodność z oryginałem dokumenty nadesłane w wykonaniu zarządzenia z dnia 16 października 2013 r., w niniejszej sprawie nie występował.
G. P. S.A. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa do występowania w imieniu skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. dla adwokata, który dokonał poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów przedłożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., a w konsekwencji
- 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2b u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżąca Spółka wykonała zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., z dnia 16 października 2013 r. i przedłożyła odpis dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez adwokata umocowanego do występowania w przedmiotowej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka prawidłowo i zgodnie z wezwaniem uzupełniła braki złożonej skargi, zgodnie z zarządzeniem z dnia 16 października 2013 r. Dokumenty zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez adwokata M. O., który wstąpił do sprawy jako pełnomocnik strony.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd przed wydaniem postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia powinien wezwać do przedłożenia pełnomocnictwa dla adwokata w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., a nie pominąć zupełnie to wezwanie i w konsekwencji wydać zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, a w razie jej uwzględnienia o nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad oceną projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków przeznaczonych na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne, regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc jej nie zablokowała i nie osłabiała sprawności rozdziału środków.
Jednocześnie, przy dokonywaniu interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych, zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona, nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Kompletna dokumentacja, zgodnie z art. 30c ust. 2a, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3;
- 3) wniesiony protest;
- 4) informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, wraz z ewentualnymi załącznikami.
Cytowana regulacja znacząco modyfikuje – w stosunku do postanowień p.p.s.a. – tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, i wreszcie – nałożono na wnioskodawcę wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, podczas gdy w procedurze "zwykłej", na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. to na organ nałożony został obowiązek dostarczenia sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. umożliwiających skontrolowanie, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego w art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r., krótkiego 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia. Sankcją zaś wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji jest, zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy, pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska – konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu, tj. w myśl art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż ich zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że z dniem 28 czerwca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 714) o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która znacząco zmodyfikowała m.in. treść art. 30c tej ustawy, określającego wymogi wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.
Źródła zmian należy upatrywać w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12, w którym stwierdzono, że pozostawienie skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, z uwagi na niezałączenie do tego środka odwoławczego kompletnej dokumentacji, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niedopuszczalne jest – bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków dostrzeżonych w dokumentacji skargi – pozostawienie tego środka odwoławczego bez rozpatrzenia w konsekwencji uznania go za niekompletny. W sytuacji przyjęcia zasady, zgodnie z którą braki formalne środka odwoławczego skutkują jego odrzuceniem, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca powinien zrekompensować dotkliwość tej sankcji poprzez umożliwienie stronie usunięcia braku na wezwanie sądu.
Z uwagi na fakt, że zwrot "kompletna dokumentacja" jest pojęciem niejasnym i niedookreślonym, bowiem nie wskazano wyraźnie, co składa się na kompletną dokumentację w sprawie, Trybunał uznał, że wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. W związku z powyższym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni – na wezwanie sądu – w wyznaczonym terminie braków w dokumentacji.
W konsekwencji do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do art. 30c dodano ust. 6, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzona w art. 30c ust. 6 u.z.p.p.r. regulacja dotycząca obowiązku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków, polegających na wniesieniu skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, nie jest – wbrew stanowisku organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną – przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższy przepis normuje kwestię "zwykłych" braków formalnych (jak np. brak podpisu, czy – tak jak w niniejszej sprawie- brak pełnomocnictwa) skargi, podczas gdy przepis art. 30c ust. 6 u.z.p.p.r. reguluje braki skargi "specyficzne", wynikające z opisanych na wstępie odrębności ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za takim rozumieniem powyższych przepisów przemawia również fakt, że celem wprowadzenia do u.z.p.p.r. 30c ust. 6 było zagwarantowanie stronie konstytucyjnego prawa do sądu (co wynika z uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego) poprzez zobowiązanie sądu do wezwania wnioskodawcy, w przypadku złożenia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni od dnia doręczeni wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Skoro na gruncie poprzednio obowiązującej treści art. 30c u.z.p.p.r. nie budziło wątpliwości, że w przypadku tzw. "zwykłych" braków formalnych, ma zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. wobec braku jego wyłączenia w art. 30e oraz braku regulacji w tym zakresie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1785/12, z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1809/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt Ii GSK 1844/12), to należy przyjąć, że także w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w którym kwestię wezwania do uzupełnienia braków skargi reguluje wyłącznie w zakresie braku polegającego na wniesieniu skargi bez kompletnej dokumentacji oraz bez uiszczenia wpisu stałego, znajdzie zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do pozostałych braków formalnych pism procesowych, w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Jak już zostało wspomniane, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pozostawił skargę bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2b, uznając, że skarżąca mimo wezwania nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braku formalnego skargi. Przyjął bowiem, że nadesłane dokumenty: informacja o wynikach oceny projektu – pismo R. W. S.A. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz informacja MAiC z dnia [...] września 2013 r. – nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez adwokata występującego w sprawie jako pełnomocnik strony, czego ustawodawca wymaga w art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienie skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych było przedwczesne.
Zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.
Zgodzić się należy co do zasady z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że określonego w art. 48 § 3 p.p.s.a. wymogu nie spełnia złożenie dokumentu, którego zgodność z oryginałem została potwierdzona przez adwokata niewystępującego jako pełnomocnik strony. Jednakże, co wymaga podkreślenia, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd zbyt wcześnie uznał, że adwokat M. O. nie jest pełnomocnikiem skarżącej występującym w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że skierowane do strony wezwanie z dnia 16 października 2013 r. (k. 9 akt WSA), dotyczące uzupełnienia braku formalnego skargi zawierało jednoznaczną informację odpowiadającą treści art. 48 § 3 p.p.s.a.
W sytuacji gdy Sąd stwierdził brak pełnomocnictwa adwokata, który dokonał czynności przewidzianej w art. 48 § 3 p.p.s.a. stosownie do pouczenia skierowanego bezpośrednio do strony, to przed pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, powinien był wezwać poświadczającego dokument adwokata do nadesłania pełnomocnictwa w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. w ramach uzupełnienia braku formalnego.
Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca uzupełniła brak formalny skargi w zakresie obejmującym treść skierowanego do niej wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji uznał, że doszło do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 48 § 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pełnomocnik skarżącej przy skardze kasacyjnej przedłożył uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu 24 października 2013 r., co obecnie czyni nieaktualnym wzywanie do uzupełnienia tego braku formalnego.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strony skarżącej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjna na zaskarżone postanowienie podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Zbiór LEX nr 479004).Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.