Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (zwanego dalej: "skarżącym") na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] marca 2010 r. i stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. wpisała skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W. W uzasadnieniu tej uchwały podała, że wnioskujący o wpis jest zatrudniony na stanowisku radcy prawnego w Komendzie [...] Policji, jednakże aktualnie pełni funkcję Przewodniczącego Zarządu [...] (zwanego dalej: "Z.") [...] Komendy [...] Policji. Z akt sprawy wynika, że M. B. od 2004 r. pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, w związku z pełnieniem funkcji związkowej (notatka adwokata I. W., zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w W. z dnia [...] lutego 2006 r.).
Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] marca 2010 r., podjętą na podstawie art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem o adwokaturze" oraz § 2 i 3 uchwały nr 14/02 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. ze zm. – Regulaminu organizacji i funkcjonowania Okręgowych Rad Adwokackich, skreśliła skarżącego z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W., stwierdzając w uchwale, że "ponieważ z dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych adwokata wynikało, że nie rozwiązał on łączącego go stosunku pracy i nadal był zatrudniony jako Przewodniczący Z. w Komendzie [...] Policji w W. Osoba, która piastuje stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, w organach ścigania lub wykonuje zawód notariusza nie może być jednocześnie adwokatem (art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze)".
W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od tej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący jest zatrudniony w Komendzie [...] Policji, pomimo że aktualnie pełni funkcję Przewodniczącego Z. Komendy [...] Policji. Pozostawanie w dyspozycji Komendanta [...] Policji świadczy o podległości służbowej skarżącego. Ratio legis uchwalenia art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze w tym brzmieniu stanowiło niedopuszczenie do sytuacji, aby osoby zatrudnione w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwości lub w organach ścigania mogły równocześnie znajdować się na liście adwokatów.
W skardze na tę uchwałę skarżący stwierdził, że od momentu wyboru na stanowisko Przewodniczącego Z. Komendy [...] Policji został zwolniony z obowiązku pełnienia służby w Policji i stan ten trwa po dzień dzisiejszy. W związku z tym posiada całkowitą niezależność wynikającą z ustawy o związkach zawodowych. Podniósł, że zarówno w dacie podjęcia uchwały o wpisaniu go na listę adwokatów, jak i w okresie późniejszym nie obejmował stanowiska w organach ścigania, zatem przesłanka z art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze nakazująca skreślenie z listy adwokatów nie dotyczy jego osoby. Wskazał, że mimo wpisania go na listę adwokatów nie został dopuszczony do ślubowania i nie otrzymał legitymacji. Postawił też zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminowanie go jako urzędnika państwowego i działacza związkowego.
W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając uchwały organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził, że skreślenie skarżącego z listy adwokatów jest pozbawione podstaw prawnych. ORA, skreślając skarżącego z listy adwokatów, powołała się na art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, uznając, że skarżący wypełnia ustawową przesłankę w nim wskazaną, to jest objął stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, bowiem jest zatrudniony w Komendzie [...] Policji, pomimo że aktualnie pełni funkcję Przewodniczącego Z. Komendy [...] Policji. Przepis ten dotyczy natomiast, zdaniem Sądu, przypadków, w których wpis na listę został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia zarówno jego wykładnia językowa (przepis stanowi o objęciu stanowiska, rozpoczęciu wykonywania zawodu, a nie pozostawaniu na stanowisku w organach czy wykonywaniu zawodu notariusza), jak i wykładnia systemowa.
Regulacja ta ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której adwokat, świadcząc już pomoc prawną, równocześnie piastuje stanowisko, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z kolei przy wykładni art. 4b ust. 1 pkt 1 Prawa o adwokaturze nie można pominąć, że wpis na listę adwokatów nie rodzi obowiązku wykonywania zawodu adwokata. Przepis ten wprowadza jedynie zakaz łączenia wykonywania zawodu adwokata z pozostawaniem w stosunku pracy, nie odnosi się natomiast do sytuacji obejmującej ubieganie się o nabycie prawa do wykonywania zawodu.
Zdaniem Sądu I instancji, należy rozgraniczyć prawo do wyboru zawodu oraz prawo do wykonywania zawodu adwokata. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 594/08, zgodnie z którym Prawo o adwokaturze pozwala na odróżnienie dwóch odrębnych sytuacji prawnych dotyczących statusu adwokatów. Pierwsza obejmuje nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, druga zaś wykonywanie tego zawodu. Sam wpis na listę adwokatów nie jest wystarczający do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata.
Ponadto wpis na listę adwokatów nie uprawnia jeszcze do występowania w charakterze pełnomocnika. W tym celu niezbędne jest zarówno uzyskanie wpisu, jak i podjęcie wykonywania zawodu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożył ślubowania, o którym mowa w art. 5 Prawa o adwokaturze, nie wyznaczył siedziby zawodowej i nie zawiadomił o tym fakcie właściwej rady adwokackiej, co oznacza, że nie przystąpił do wykonywania zawodu adwokata. Sąd, mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdził, że Prawo o adwokaturze określa instrumenty prawne, jakie przysługują właściwym organom, gdy osoby wykonujące zawód adwokata postępują sprzecznie z prawem (art. 80 Prawa o adwokaturze). Przed powstaniem sytuacji, w której pozostający w stosunku pracy prokurator wykonywałby zawód adwokata, zabezpiecza w sposób dostateczny art. 4b ust. 1 pkt 1 Prawa o adwokaturze. Ewentualne złamanie tego zakazu stanowiłoby działanie sprzeczne z prawem, dające podstawę do zastosowania środków określonych w art. 81 Prawa o adwokaturze, włącznie z wydaleniem z adwokatury, a zatem umożliwiających wypełnienie w pełnym zakresie konstytucyjnego obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.
W skardze kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zaskarżyło ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wpis na listę adwokatów został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości, podczas gdy wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu wskazuje, że bez znaczenia dla jego zastosowania jest, czy do objęcia stanowiska w wymiarze sprawiedliwości doszło przed czy po wpisie na listę adwokatów, gdyż w obu przypadkach mamy do czynienia z adwokatem obejmującym stanowisko w organach, o których mowa w tym przepisie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że niewystarczająca jest dokonana przez Sąd I instancji językowa wykładnia art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Zdaniem organu, zarówno wykładnia celowościowo – funkcjonalna, jak i systemowa prowadzą do wniosku, że intencją ustawodawcy nie było różnicowanie sytuacji adwokata, który po wpisaniu na listę adwokatów obejmuje stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości lub w organach ścigania i sytuacji adwokata, który przed wpisaniem takie stanowisko zajmował, jednak po uzyskaniu wpisu nie zrezygnował z tego stanowiska. Organ powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2376/10 i z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1344/10. Powołał się też na wcześniej obowiązującą regulację tego zagadnienia określoną w art. 78 ustawy z dnia 19 grudnia 1963 r. o ustroju adwokatury (Dz. U. nr 57, poz. 309 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o ustroju adwokatury" oraz obecne brzmienie art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.
Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o radcach prawnych", a także na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 25 marca 1992 r., zgodnie z którym z art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych wynika niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora. Ratio legis art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze wskazuje, że osoby zajmujące stanowiska w organach ścigania nie mogą jednocześnie posiadać uprawnienia do korzystania z tytułu zawodowego adwokata.
Ponadto organ stwierdził, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, w Prawie o adwokaturze nie została w sposób wyraźny określona sytuacja prawna osób wpisanych na listę adwokatów, a nie wykonujących zawodu. Zdaniem organów adwokatury, brak jest związku pomiędzy dyspozycją art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, a wykonywaniem bądź niewykonywaniem zawodu adwokata. Osoba wpisana na listę adwokatów jest adwokatem od chwili wpisu, a wykonywanie zawodu (wyznaczenie siedziby) nie ma znaczenia dla rozpoznawanego zagadnienia. Ponadto, adwokat skreślony z listy adwokatów z przyczyn wymienionych w tym przepisie, podlega na swój wniosek ponownemu wpisowi na listę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna, aczkolwiek niektóre je zarzuty są trafne. Przed wszystkim należy podkreślić, że organy adwokatury błędnie oceniły stan faktyczny sprawy z punktu widzenia art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o adwokaturze, na podstawie którego skreśliły M. B. z listy adwokatów. Potwierdza to przytoczony wyżej fragment uzasadnienia uchwały o skreśleniu z dnia [...] marca 2010 r. Nie powinno raczej budzić wątpliwości odróżnienie pozostawania w stosunku pracy z organizacją związkową od objęcia (piastowania) stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organów ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza. Z niekwestionowanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności sprawy wynika, że M. B. zarówno wtedy, gdy został wpisany na listę adwokatów, jak i w chwili skreślenia go z tej listy nie był "czynnym" policjantem, ponieważ został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w związku z objęciem funkcji związkowej.
Taki stan faktyczny ma pełne prawne podstawy. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.) do praw związkowych funkcjonariuszy Policji (...) stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Stosownie zaś do treści art. 37a pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych. Ustawa o Policji wyraźnie więc wyróżnia dwie sytuacje prawne, dotyczące policjanta pozostającego w służbie: 1) pełnienie służby na wyznaczonym stanowisku służbowym i 2) pozostawanie w dyspozycji przełożonego wskutek zwolnienia ze stanowiska służbowego.
W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że przepis art. 37a pkt 2 ustawy o Policji sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej - pozostającej w dyspozycji komendanta lub grupy stanowisk tymczasowych, w której na pewien czas zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie. Grupa ta jest przejściowym ujęciem ewidencyjnym, do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby. W grupie tej umieszcza się policjantów w okresie korzystania z urlopów wychowawczych czy bezpłatnych, przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i oczekujących na komisyjne orzeczenia o stanie zdrowia, zwolnionych z dotychczasowych stanowisk, a przed mianowaniem na kolejne, powracających z dłuższego oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, a także w czasie wykonywania funkcji z wyboru w związkach zawodowych (por. W. Kotowski, Komentarz do art. 37a ustawy o Policji, LEX 2012).
Z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o adwokaturze wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakaz łączenia statusu adwokata z zajmowaniem stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub wykonywaniem zawodu notariusza. Adwokat (niezależnie od tego, czy podjął wykonywanie tego zawodu) nie może więc jednocześnie wykonywać zajęć (pracy) w zakresie wyżej określonym. Komentowany przepis, niewątpliwie o charakterze sankcyjnym, nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie można zatem uznać za równoznaczny objęciu stanowiska i w konsekwencji wykonywaniu zadań objętych tym stanowiskiem, stan swego rodzaju bezczynności, polegający jedynie na formalnym istnieniu np. stosunku służbowego, pozbawionego treści wskutek niewyznaczenia stanowiska, bądź odwołania ze stanowiska.
Należy przyznać przy tym rację wnoszącej skargę kasacyjną, że z punktu widzenia zakazu określonego w art. 72 ust. 1 pkt 4 nie ma znaczenia sekwencja czasowa zdarzeń powodujących zakazaną kolizję. Nie byłoby więc istotne, że objęcie stanowiska nastąpiło przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozgraniczył prawo do wyboru zawodu oraz prawo do wykonywania zawodu adwokata. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 594/08, zgodnie z którym, zdaniem NSA, Prawo o adwokaturze pozwala na odróżnienie dwóch odrębnych sytuacji prawnych dotyczących statusu adwokatów. Pierwsza obejmuje nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, druga zaś wykonywanie tego zawodu. Sam wpis na listę adwokatów nie jest wystarczający do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela to zapatrywanie. Niemniej zauważa, że nie ma ono w rozpatrywanym przypadku większego znaczenia, ponieważ przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 odnosi się niewątpliwie do wszystkich adwokatów, czyli do osób wpisanych na listę adwokatów, niezależnie od tego, czy przystąpili do wykonywania zawodu. Kwestią istotną dla sprawy jest natomiast rozumienie "objęcia stanowiska" kolidującego ze statusem adwokata.
W świetle zaprezentowanej przez skład orzekający w tej sprawie wykładni art. 72 ust. 1 pkt 4 nie są istotne m. in. te wywody organów korporacyjnych adwokatury, w których uznaje się za niedopuszczalne, aby ta sama osoba posiadała jednocześnie legitymację (odznakę) policjanta i legitymację adwokata. Należy dodać, że nie mają one również związku z okolicznościami faktycznymi tej sprawy.
W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że nie było dopuszczalne skreślenie skarżącego z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Uzasadnienie tego stanowiska nie jest w pełni prawidłowe, ale w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego.
W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, formułując w uzasadnieniu swego wyroku odmienną oceną prawną od oceny Sądu I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.