Postanowienie NSA z 16 listopada 2006 r., II GSK 237/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w W.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 74/06

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Jan Grabowski (spr.) NSA Małgorzata Korycińska
Tomasz Filipowicz protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi N. S.A. w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji w przedmiocie braku podstaw do przeprowadzenia kontroli w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/06 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę N. S.A. w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do przeprowadzenia kontroli.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy. N. S.A. pismem z dnia 12 sierpnia 2005 r. zwróciła się do Prezesa URTiP o przeprowadzenie oraz potwierdzenie w trakcie kontroli naruszania przez TP S.A. umów o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci zawartych pomiędzy TP S.A., a poprzednikiem prawnym spółki N. S.A. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r., Prezes URTiP zawiadomił N. S.A., iż postępowanie kontrolne nie może zostać wszczęte z uwagi na brak podstaw prawnych do kontroli wypełniania warunków wynikających z umów zawartych pomiędzy TP S.A., a poprzednikiem prawnym Skarżącej. W odpowiedzi na wniosek Spółki z dnia 5 września 2005 r. Prezes URTiP pismem z dnia 4 listopada 2005 r. stwierdził, pismo z dnia 18 sierpnia 2005 r. ma charakter informacyjny i nie można go zakwalifikować go jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia WSA stwierdził, że przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości wydania przez Prezesa URTiP decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej.

Z powyższego względu Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, iż samo złożenie wniosku o przeprowadzenie oraz potwierdzenie w trakcie kontroli naruszania przez TP S.A. umów o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci zawartych pomiędzy TP S.A. a poprzednikiem prawnym Spółki N. S.A. implikuje po stronie organu, do którego wniosek został złożony, obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

WSA stwierdził, że pisma Prezesa URTiP zarówno z dnia 18 sierpnia 2005 r., jak i z dnia 4 listopada 2005 r. nie kreują żadnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej Spółki. Nie mogą więc zostać uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a tym samym, powyższe czynności organu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia N. S.A. w W. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż bezprawne niezastosowanie przez Prezesa URTiP art. 199 ust. 1, art. 200 ust. 1-3, art. 202 ust. 1 i 2 oraz art. 209 ust. 1 pkt 6 i 12 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, Prezes URTiP odmówił przeprowadzenia kontroli stwierdzając, że postępowanie kontrolne jest wszczynane z urzędu. Nie dopatrzył się przy tym przesłanek, aby z urzędu z tego uprawnienia skorzystać, a ponadto stwierdził, iż kontrola wypełniania przez TP S.A. obowiązków, o których kontrolę Skarżący się zwracał, następuje w postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URTiP. Niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów prawa procesowego i materialnego, która pomimo ewidentnego naruszenia przez TP S.A. unormowań Prawa telekomunikacyjnego nie pozwala poddać kontroli sądowoadministracyjnej działań organu regulacyjnego obowiązanego do egzekwowania tych obowiązków.

Skarżąca podniosła, że jako podmiot uprawniony do ochrony swoich praw w postępowaniu kontrolnym przed Prezesem URTiP, swoim wnioskiem wszczyna postępowanie administracyjne. Niniejsza sprawa powinna zakończyć się decyzją administracyjną, a rozstrzygnięcie Prezesa URTiP nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji administracyjnej. Spółka wniosła ponadto o potraktowanie skargi jako wnoszonej na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyby Sąd uznał, że pisma Prezesa URTiP nie są decyzjami administracyjnymi. Aktom tym albo czynnościom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie. Bezprawna bierność Prezesa URTiP w tym zakresie powoduje, iż wynikające z Prawa telekomunikacyjnego uprawnienia skarżącej nie są realizowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzając, że zarzuty przedstawione przez skarżącego są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pisma Prezesa URTiP - informujące (zawiadamiające) o tym, że postępowanie kontrolne nie może zostać wszczęte z uwagi na brak podstaw prawnych do kontroli - są decyzjami administracyjnymi lub innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej N. S.A. w W. zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, polegające na przyjęciu, że niezastosowanie przez Prezesa URTiP art. 199 ust. 1, art. 200 ust. 1-3, art. 202 ust. 1 i 2 oraz art. 209 ust. 1 pkt 6 i 12 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że na podstawie i w granicach obowiązującego prawa zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę Spółki uznając, że zaskarżone pisma Prezesa URTiP z dnia 18 sierpnia 2005 r. i z dnia 4 listopada 2005 r. mają charakter informacyjny i nie można ich zakwalifikować jako rozstrzygnięć wydanych w trybie k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że złożenie wniosku o przeprowadzenie oraz potwierdzenie w trakcie kontroli naruszania przez TP S.A. umów o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci zawartych pomiędzy TP S.A., a poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki nie stworzyło po stronie Prezesa URTiP, do którego wniosek został złożony, obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 206 ust 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem URTiP toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, że kontrola przestrzegania przepisów z zakresu telekomunikacji następuje z urzędu i nie wymaga wniosku strony. Zgodnie z postanowieniami Rozdziału 2 – Postępowanie kontrolne i pokontrolne, działu X ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wszczęcie postępowania kontrolnego, którego żądała wnioskująca w niniejszej sprawie Spółka, w wyniku którego możliwe byłoby wydanie decyzji, należało do wyłącznej właściwości Prezesa URTiP. Trafnie zatem podkreślił Prezes URTiP w uzasadnieniu zaskarżonego pisma z dnia 18 sierpnia 2005 r., że wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, czy też innego podmiotu o przeprowadzenie postępowania kontrolnego i nałożenie kary, nie wszczyna postępowania przed Prezesem URTiP. Przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie przyznają uprawnienia żądania wszczęcia postępowania kontrolnego innemu operatorowi. Przepis art. 199 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne stanowi, że Prezes URTiP jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. W omawianej ustawie nie przewidziano natomiast obowiązku wszczęcia postępowania kontrolnego przez Prezesa URTiP. Obowiązki kontrolne wykonywane są z urzędu nawet wówczas, gdy inspirację do ich podjęcia stanowiła skarga lub wniosek złożony w trybie art. 221 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 299/05).

WSA w Warszawie stwierdził, że pisma Prezesa URTiP zarówno z dnia 18 sierpnia 2005 r., jak i z dnia 4 listopada 2005 r. nie kreują żadnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej Spółki. W ocenie NSA, stanowisko to jest trafne. Pisma te mają bowiem jedynie charakter informacji, nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je, jako decyzje administracyjne, nie rozstrzygają indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego, nie wywołują skutków w sferze prawnej adresata, nie mają wpływu na wynikające z przepisów prawa lub obowiązki adresata, ani nie zmieniają jego sytuacji prawnej.

Podkreślenia wymaga, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na upoważnieniu ustawowym. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). Z uwagi na to, że przepisy ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie przewidują kompetencji dla Prezesa URTiP do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania kontrolnego, (przewidują wydanie decyzji dopiero w sytuacji, gdy podmiot kontrolowany nie usunie nieprawidłowości wskazanych w zaleceniach pokontrolnych (art. 201 ustawy - Prawo telekomunikacyjne)), zaskarżonych pism Prezesa URTiP nie można uznać za decyzje w rozumieniu k.p.a.

Powyższe pisma nie są również aktami lub czynnościami, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, że akty lub czynności, o których mowa w omawianym przepisie muszą spełniać łącznie następujące warunki:

1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
2. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
3. muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
4. dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Wyrażone przez Prezesa URTiP w treści zaskarżonych pism stanowisko informujące Spółkę o tym, że brak jest podstaw prawnych do kontroli wypełniania warunków wynikających z umów zawartych pomiędzy TP S.A., a poprzednikiem prawnym Skarżącej nie kreuje - co trafnie podkreślił Sąd I instancji - żadnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej Spółki. Zaskarżone pisma nie mogą więc zostać uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pisma, jak trafnie w ich treści stwierdził Prezes URTiP mają charakter informacyjny. Wyjaśniono w nich, że brak jest podstaw prawnych do kontroli wypełniania warunków wynikających z umów zawartych pomiędzy TP S.A., a poprzednikiem prawnym Skarżącej. Czyni to bezzasadnymi postawione w skardze kasacyjnej zarzuty niezastosowania przez Prezesa URTiP art. 199 ust. 1, art. 200 ust. 1-3, art. 202 ust. 1 i 2 oraz art. 209 ust. 1 pkt 6 i 12 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że omawiane działania organu regulacyjnego w państwie prawa powinny podlegać kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony sądowej w zakresie dochodzenia, realizacji swoich uprawnień przed sądem powszechnym. Konstytucja RP przyznaje bowiem każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Ponadto, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). Strona umowy o dostępie telekomunikacyjnym może zatem dochodzić roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania postanowień umowy na drodze cywilnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.